Kinh tế đô thị trong quy hoạch, xây dựng và phát triển bền vững đô thị Việt Nam

MTXD - Có một liên hệ mật thiết giữa quá trình đô thị hóa và phát triển kinh tế. Đô thị hóa tạo ra sự kết khối các hoạt động kinh tế, các thành phố có thể nâng cao năng suất, thúc đẩy đổi mới và đa dạng hóa kinh tế cả nước.

Vai trò của đô thị hóa trong phát triển  

Thực tiễn và các nghiên cứu đã chỉ ra rằng có một liên hệ mật thiết giữa quá trình đô thị hóa và phát triển kinh tế. Các nước có mức độ phát triển kinh tế cao mà nó được thể hiện một cách đơn giản qua GDP bình quân người cũng có tỷ lệ đô thị hóa cao hay hầu hết người dân đều sống ở các vùng đô thị cho thấy tương quan giữa tỷ lệ đô thị hóa và GDP-PPP bình quân đầu người trên thế giới.

 Đô thị hóa tạo ra sự kết khối các hoạt động kinh tế, các thành phố có thể nâng cao năng suất, thúc đẩy đổi mới và đa dạng hóa kinh tế cả nước. Lý do chính là mật độ kinh tế. Đặc điểm cơ bản nhất của lợi thế kinh tế nhờ kết khối là giảm chi phí vận chuyển hàng hóa và con người. Nhiều lợi ích trong số này tăng lên theo quy mô: các thị trấn và thành phố nhỏ không thể thu được cùng lợi ích như các thành phố lớn. Bằng chứng quốc tế cho thấy độ co dãn của thu nhập bình quân đầu người theo số dân thành phố nằm trong khoảng 3 - 8% (Rosenthal & Strange, 2004). Mỗi khi tăng gấp đôi quy mô thành phố, năng suất tăng trung bình 5% (World Bank & Government of Vietnam, 2016).

 Có tương quan mật thiết giữa đô thị hóa và công nghiệp hóa. Nói cách khác, các hoạt động công nghiệp, chế biến, chế tạo về cơ bản nằm ở các đô thị. Các hoạt động công nghiệp thường ghép cụm với nhau với những mật độ rất lớn. Các nghiên cứu của (Glaeser, 2010), nhà kinh tế đô thị hàng đầu tại Đại học Harvard cho thấy rất rõ mối/sự tập trung và tác động tích cực của nó.

Quy mô tối ưu của một đô thị

Lợi thế kinh tế nhờ quy tụ là những lợi ích thu được nhờ các doanh nghiệp nằm gần nhau ở các thành phố và cụm công nghiệp (Glaeser, 2010). Người ta đa phần quan sát thấy rằng những tòa nhà chọc trời đều tập trung ở khu vực trung tâm của hầu hết các thành phố trên toàn thế giới, từ New York đến TP.HCM. Các tòa nhà cao tầng đa phần tập trung thành từng cụm (Shilton & Stanley, 1999). Hiện tượng này là do lợi thế gần gũi (Rosenthal & Strange, 2004). Tăng hiệu quả và tiết kiệm chi phí là kết quả của sự gần gũi với khách hàng, nhà cung cấp, người lao động, thậm chí với cả đối thủ cạnh tranh (Yankow, 2006), đồng thời lợi ích của lợi thế quy tụ còn đạt được nhờ tiết kiệm chi phí giao thông và tăng lợi nhuận (Duranton & Puga, 2004).

 Có nhiều cách khác nhau để giải thích nguồn gốc của sự quy tụ, nhưng về cơ bản dựa trên lập luận của (Marshal, 1890) thì hiệu ứng lan tỏa kiến thức, chia sẻ đầu vào và hợp nhất thị trường lao động là 3 nguồn chính (Duranton & Puga, 2004; Rosenthal & Strange, 2004). Nghiên cứu gần đây thấy rằng trao đổi thông tin (Jaffe et al., 1993), mối liên kết ngành (Henderson, Kuncoro and Turner, 1995), và tìm kiếm thị trường lao động (Kim, 1989) tạo ra lợi thế kinh tế nhờ quy tụ (Timothy and Wheaton, 2001). Sự gần gũi tạo điều kiện để trao đổi thông tin nhằm phổ biến kiến thức. Điều này giúp các ngành công nghiệp đặt ở vị trí gần nhau, và tập hợp các ngành công nghiệp trở nên lớn hơn và dày đặc hơn. Việc tập trung thành cụm cho phép các doanh nghiệp tuyển dụng người lao động thích hợp và cho phép người lao động tìm việc tương xứng với năng lực của họ. Điều này có nghĩa là chi phí tìm việc làm cũng như chi phí tuyển dụng giảm xuống đồng thời năng suất tăng lên.

Với một cách tiếp cận khác, (Duranton and Puga, 2004) lập luận rằng, việc chia sẻ, kết nối, và học hỏi là 3 cơ chế chính hay nền tảng vi mô của lợi thế kinh tế nhờ quy tụ. Cơ chế chia sẻ liên quan đến việc cùng nhau sử dụng những phương tiện vật chất vốn không thể chia nhỏ, lợi ích từ sự đa dạng hơn các nhà cung cấp đầu vào có thể được duy trì bởi một ngành công nghiệp thành phẩm lớn hơn, và lợi nhuận từ việc chuyên môn hóa hẹp hơn có thể được duy trì nhờ sản lượng nhiều hơn, cũng như chia sẻ rủi ro. Nhờ cơ chế kết nối mà sự quy tụ giúp cải thiện chất lượng kết nối kỳ vọng hay xác suất kết nối, và giảm bớt vấn đề đình trệ, trì hoãn. Cơ chế học hỏi dựa trên sự phát sinh, truyền bá và tích lũy kiến thức. Hơn nữa, chia sẻ, kết nối và học hỏi không phải là lợi thế kinh tế nhờ quy mô trong phạm vi doanh nghiệp mà giữa các doanh nghiệp với nhau; vì vậy đó là những yếu tố ngoại tác tích cực.

Bên cạnh lợi thế nhờ quy tụ đem lại, nhiều đô thị cũng đứng trước bất lợi về ô nhiêm môi trường, tắc nghẽn giao thông...

Chi phí gia tăng và lợi ích nhờ quy tụ

Bên cạnh các lợi thế quy tụ, thành phố cũng tạo bất lợi kinh tế do quy tụ (Gómez-Ibáñez and Nunez, 2009). Mật độ dân số cao gây ra tắc nghẽn giao thông, ô nhiễm môi trường và gia tăng tội phạm (Glaeser 2010). Khi các khu vực trung tâm thành phố nói riêng, thành phố nói chung được mở rộng thì cả chi phí và lợi ích của sự quy tụ được sản sinh cùng lúc. Khi quy mô thành phố được mở rộng, chi phí biên của sự quy tụ tăng trong khi lợi ích biên giảm (Alonso, 1971). Về mặt lý thuyết, quy mô tối ưu của một thành phố là quy mô mà ở đó lợi ích biên của sự quy tụ bằng với chi phí biên, như minh họa. Bên trái của trạng thái cân bằng, quy mô thành phố là quá nhỏ, trong khi bên phải trạng thái cân bằng, qui mô thành phố là quá lớn so với quy mô tối ưu.

Các công cụ can thiệp của nhà nước

Như đã nêu ở trên, trong dài hạn các lực hay cơ chế thị trường sẽ tạo dựng thành phố, và nhà nước chỉ có thể tác động lên tình trạng đô thị ở mức độ cận biên thông qua 3 công cụ: quy hoạch, đầu tư cơ sở hạ tầng, và thuế khóa hay trợ cấp. Đặc điểm thành công của các thành phố có khả năng cạnh tranh toàn cầu rất tốt là chỉ đưa ra những định hướng phát triển chung với tính linh loạt rất cao và tập trung vào việc tạo dựng những hạ tầng trọng yếu cũng như các nhân tố khác để có thể phát huy được những lợi thế của mình và trở thành nơi cho các doanh nghiệp, nhất là các doanh nghiệp đi tiên phong trong các lĩnh vực mà nơi đó có lợi thế.

1. Quy hoạch

Quy hoạch là công cụ hay được nhắc đến. Tuy nhiên, vai trò của nó là rất hạn chế nhất là quy hoạch tổng thể (điều được đề cập và triển khai rất nhiều ở Việt Nam). Sự phát triển của một thành phố do những tác nhân kinh tế và lực thị trường tác động. Do vậy, không thể nhìn quy hoạch đô thị một cách thuần túy dưới góc độ bố trí không gian và cấu trúc đô thị mà cần phải gắn với tổng thể phát triển của cả nền kinh tế. Hơn thế, trừ dạng thành phố là các quốc gia như Singapore chẳng hạn thì chính phủ trung ương (cũng là chính quyền thành phố) mới có thể có vai trò trong quy hoạch đô thị (cũng là hoạch định chiến lược phát triển của quốc gia). Đối với các thành phố hay đô thị trong một quốc gia, sự phát triển của nó do các lực thị trường tác động mà nó thay đổi thường xuyên. Vai trò của chính phủ trung ương (đưa ra hoặc phê duyệt các bản vẽ hay quy hoạch tổng thể) rất hạn chế.

1. Đầu tư cơ sở hạ tầng

Nhà nước đóng vai trò quyết định trong việc đầu tư các cơ sở hạ tầng trong các đô thị và hạ tầng kết nối. Các nhà phát triển bất động sản thường dựa theo các hạ tầng này để tìm kiếm lợi nhuận. Tuy nhiên, họ cũng tạo ra các bất động sản có giá trị mà nhà nước có thể sử dụng các công cụ phù hợp để khai thác các giá trị tạo ra cho phát triển cơ sở hạ tầng. Việc xây dựng bằng được các hạ tầng trọng yếu (như hệ thống giao thông công cộng chuyên chở công suất lớn trong các đô thị và hệ thống hạ tầng kết nối giữa các đô thị trung tâm và các đô thị nhỏ hơn) đóng vai trò hết sức quan trọng. Điều này sẽ khắc phục được sự tắc nghẽn hay gia tăng khoảng cách trong quá trình phát triển đô thị. Điều cần hết sức lưu ý là việc xây dựng cơ sở hạ tầng bị chi phối bởi những quy hoạch không thực tế hoặc bị tác động bởi các nhà phát triển bất động sản vì các mục tiêu ngắn hạn của họ. Philippine là một trường hợp điển hình bị chi phối bởi các tác động này. Điều này đã gây ra nhiều trục trặc cho các đô thị và ảnh hưởng đến năng lực cạnh tranh và sự thịnh vượng quốc gia.

1. Thuế khóa và trợ cấp

Đô thị là các cỗ máy tăng trưởng của một quốc gia. Do vậy, về nguyên tắc, không chỉ tạo đủ nguồn lực cho sự phát triển chính mình mà các đô thị, nhất là đô thị trung tâm của một quốc gia còn có thể chia sẻ với khu vực nông thôn và những nơi khó khăn. Nguồn thu ở các đô thị thường tập trung ở các hoạt động kinh tế và bất động sản. Trong đó, giá trị bất động sản tăng là do hạ tầng đô thị và các hoạt động kinh tế tốt. Trái lại, nếu khai thác tốt giá trị hay sự đóng góp của các bất động sản sẽ có tác động tích cực đến quá trình phát triển đô thị. Do vậy, Nhà nước cần có các chính sách thuế khóa phù hợp để các tài sản “có trách nhiệm đóng góp” vào quá trình phát triển hạ tầng và vận hành đô thị.

 Nhìn ở góc độ ngược lại, một số hạ tầng và dịch vụ đô thị tạo ra các ngoại tác tích cực như hệ thống giao thông công cộng, nhà ở cho người có thu nhập thấp… cần có sự tham gia hay trợ cấp của nhà nước. Thêm vào đó, phát triển các hạ tầng thiết yếu, nhất là các hạ tầng dùng chung không thể hoặc không thu đủ bù đắp các chi phí là trách nhiệm hay vai trò của nhà nước. Việc dành đủ nguồn lực cho các dịch vụ hay hạ tầng này là vài trò của nhà nước.

Kinh nghiệm quốc tế về xác định vai trò của đô thị và định hướng chính sách

Sự thịnh vượng của một quốc gia phụ thuộc vào năng lực sản xuất hàng hóa và dịch vụ của nước đó mà nó được quyết định bởi năng suất (Mankiw, 2015). Theo (Porter, 2008), cạnh tranh của các quốc gia là năng suất hay khả năng tạo ra giá trị với một đồng đô-la đầu vào. Quá trình phát triển của một nền kinh tế trải qua 3 giai đoạn gồm: (i) Nền kinh tế cạnh tranh dựa vào nhân tố; (ii) Nền kinh tế cạnh tranh dựa vào hiệu quả; và (iii) Nền kinh tế cạnh tranh dựa vào đổi mới sáng tạo. Tùy từng giai đoạn, mỗi quốc gia có những chính sách phát triển khác nhau.

 Nói cụ thể hơn, những chiến lược nhất quán với công nghiệp hóa định hướng xuất khẩu - chính sách thương mại và kinh tế nhắm tăng tốc quá trình công nghiệp hóa đất nước thông qua xuất khẩu những hàng hóa mà đất nước có lợi thế so sánh - để tập trung nguồn lực vào các vùng đô thị sẽ giúp thúc đẩy phát triển thành phố và cả nước. Trái lại, thế giằng co giữa công nghiệp hóa định hướng xuất khẩu và thay thế hàng nhập khẩu - chính sách thương mại và kinh tế cổ xúy cho việc thay thế hàng nhập khẩu bằng sản lượng nội địa và đầu tư phân tán sẽ gây khó khăn cho quá trình phát triển các thành phố và cả nước. Tất cả các nước phát triển đều đã đi qua quá trình công nghiệp hóa và đô thị hóa, trong đó, nguồn lực được tập trung vào các vùng đô thị trong các ngành cạnh tranh. Đầu tư vào nông thôn là cần thiết, nhưng đầu tư phân tán vào các vùng nông thôn vào giai đoạn ban đầu khi nguồn lực vẫn còn khan hiếm sẽ gây tổn thất cho tăng trưởng kinh tế và phát triển quốc gia.

Trong một phân tích gần đây của Huỳnh Thế Du (Huynh, 2020) về chiến lược phát triển của năm quốc gia gồm Hàn Quốc, Indonesia, Philippine và Việt Nam cho thấy rất rõ sự tương phản này. Hàn Quốc và Trung Quốc đều nhất quán áp dụng các chiến lược công nghiệp hóa định hướng xuất khẩu bằng cách dành nguồn lực cho các ngành cạnh tranh ở các vùng đô thị cho dù chính phủ hai nước đều có những chương trình thay thế hàng nhập khẩu nhất định như nỗ lực công nghiệp nặng và hóa chất (HCI) ở Hàn Quốc hay đi ngược lại cơ chế thị trường như thúc đẩy các doanh nghiệp nhà nước ở Trung Quốc. Như một hệ quả, họ đã đạt được tăng trưởng kinh tế cao trong nhiều thập niên, và năng lực cạnh tranh đã cải thiện đáng kể. Sau vài thập niên tăng trưởng kinh tế cao, họ đã có thể điều phối tỷ lệ nguồn lực đáng kể về các vùng nông thôn. Trong khi đó, chính sách ở Indonesia và Việt Nam mang tính chất kết hợp. Có sự giằng co giữa các chiến lược công nghiệp hóa định hướng xuất khẩu và thay thế hàng nhập khẩu. Ngoài ra, hệt như Philippines, Indonesia cũng dành nguồn lực đáng kể cho nông nghiệp và phát triển nông thôn rất sớm thông qua các chương trình cách mạng xanh - cho dù điều này có lẽ là cần thiết vì nhiều hòn đảo cần được quan tâm chú ý, nhưng nguồn lực đã bị phân tán rất nhiều làm ảnh hưởng đến sự phát triển chung của cả nước. Trong trường hợp Việt Nam, chiến lược phát triển nông nghiệp và nông thôn thực ra là rõ ràng và nhất quán. Do đó, tăng trưởng kinh tế ở Indonesia và Việt Nam chỉ tốt qua vài thập niên, và cơ hội thoát khỏi bẫy thu nhập trung bình vẫn chưa lộ rõ. Philippines là trường hợp tệ nhất, không có chiến lược phát triển rõ ràng và nhất quán. Vì thế, Philippines vốn là đất nước phát triển nhất vào đầu thập niên 1960 đã trở nên gần về chót vào năm 2015.

Cả Hàn Quốc và Trung Quốc đều có chính sách dành các nguồn lực và cơ chế rõ ràng cho các đô thị trọng yếu của họ để trở thành đầu tàu tăng trưởng của quốc gia. Họ xem việc phát triển các đô thị này như là những điểm trọng yếu cho sự phát triển và hình ảnh quốc gia. Ví dụ như việc tập trung nguồn lực để Seoul có thể phát triển và đăng cai Olympic vào năm 1988 ở Hàn Quốc hay đưa Phố Đông trở thành dự án trọng điểm quốc gia và Thượng Hải cần phải phát triển và Bắc Kinh đăng cai Olympic năm 2008… Trái lại, Indonesia, Philippines và Việt Nam cho dù thường nói ưu tiên phát triển các đô thị trọng yếu, nhưng trên thực tế thì đây là những nơi khai thác nguồn thu nói cách khác là như những “con bò sữa” cho cả nước.

Trong thời đại toàn cầu hóa và hội nhập quốc tế ngày một sâu rộng hiện nay, sự cạnh tranh giữa các quốc gia trong thời kỳ toàn cầu hóa là cuộc cạnh tranh nhằm thu hút các doanh nghiệp đến tổ chức các hoạt động kinh doanh, những người giỏi và người giàu đến sinh sống và làm việc. Nói cách khác đó là cuộc cạnh tranh để thu hút được người giỏi, người giàu và doanh nghiệp. Thực chất điều này chỉ xảy ra ở các đô thị (cụ thể hơn là các đô thị trung tâm của một quốc gia, nhất là các nước đang phát triển). Do vậy, việc để cho các đô thị có thể cạnh tranh là hết sức quan trọng.

Trong một quốc gia luôn có các hệ thống đô thị gồm các đô thị trung tâm, các thành phố vệ tinh và các đô thị phân tán ở khắp mọi nơi. Tất cả các đô thị đều đóng vai trò tạo ra nhiều việc làm (một cách tương đối) trong vùng. Tuy nhiên, các đô thị nhỏ thường phụ thuộc vào một vài cơ sở sản xuất hay kinh doanh nào đó. Đó là những nơi tạo ra việc làm chủ yếu của đô thị. Tuy nhiên, khả năng đổi mới sáng tạo của các đô thị này thường thấp, trong khi năng lực này chủ yếu tập trung ở các đô thị trung tâm. Hàn Quốc là một điển hình cho vấn đề này với năng lực đổi mới sáng tạo chủ yếu tập trung ở Seoul. Trên cơ sở đổi mới sáng tạo này, các phát sinh sáng chế sẽ được đưa vào ứng dụng sản xuất ở các nhà máy ở các đô thị nhỏ hơn. Đối với trường hợp của Hàn Quốc, không chỉ tạo việc làm cho các đô thị trong nước mà họ còn tạo việc làm ở các nơi khác trên thế giới và Việt Nam đang là một nơi như vậy với hàng trăm nghìn việc làm do Samsung cũng như các doanh nghiệp khác tạo ra mà năng lực đổi mới sáng tạo chủ yếu tâp trung ở vùng Seoul. Các đô thị trung tâm chỉ có thể mở rộng phát triển khi năng lực đổi mới sáng tạo ở các đô thị trung tâm cao.

TS HUỲNH THẾ DU

Giảng viên Trường Chính sách công và Quản lý Fulbright (FSPPM)

 Tài liệu tham khảo  

Alonso, W. (1971). The Economics of Urban Size. Regional Science, 26, 67-83. Benevolo, L. (1967). The Origins of Modern Town Planning. MIT Press. DiPasquale,D., & Wheaton, W. C. (1993). Urban Economics and Real Estate Markets. Prentice Hall.

Duranton, G., & Puga, D. (2004). Micro-foundations of Urban Agglomeration Economies. In V. Henderson & J. F. Thisse (Eds.), Handbook of Regional and Urban Economics, Volume 4 (pp. 2063–2117). North-Holland.

 Geddes, P. (1912). The Twofolds Aspect of the Industrial Age: Palaeotechnic and Neotechnic. Town Planning Review, 31, 176–187.

Geddes, P. (1915). Cities and Evolution. Williams and Norgate.

Glaeser, E. L. (2010). Agglomeration Economics. The University of Chicago Press.

Gómez-Ibáñez, J. A., & Nunez, F. R. (2009). Inefficient Cities.

Hall, P. (2000). The Centenary of Modern Planning. In R. Freestone (Ed.), UrbanPlanning in a Changing World (pp. 20–39). Spon.

Hamnett, S., & Forbes, D. K. (Dean K. ). (2011). Planning asian cities: risks and resilience.

Henderson, V., Kuncoro, A., & Turner, M. (1995). Industrial Development in Cities. Journal of Political Economy, 103(5), 1067–1090.

HIDS. (1997). The Report of the Master Plan of Socioeconomic Development of Ho Chi Minh City in the 1996-2010 Period.

Howard, E. (1898). To-Morrow: A Peaceful Path to Real Reform. Swan Sonnenschein.

Huynh, D. (2012).The Transformation of Ho Chi Minh City: Issues in Managing Growth. Harvard.

Huynh, D. (2020). Making Megacities in Asia - Comparing National Economic Development Trajectories. Springer. https://www.springer.com/gp/book/97 89811506598?fbclid=IwAR1FTn3alzE67CjL7ZGVZBvIdRX3Svexmxof0L7QR_ tiQXre6mqlcfmMUbA

Jaffe, A. B., Trajtenberg, M., & Henderson, R. (1993). Geographic Localization of Knowledge Spillover as Evidence by Patent Citations. Quarterly Journal of Economics, 108(3), 577–598.

 Kim, J., & Choe, S.-C. (1997). Seoul: The Making of a Metropolis. Wiley.

Kim, S. (1989). Labor Specialization and the Extent of the Market. Journal of Political Economy, 97(3), 692–705.

Kropotkin, P. (1898). Fields, Factories, and Workshops. Hutchinson.

Kropotkin, P. (1913). Fields, Factories and Workshops: or Industry combined with Agriculture and Brain work with Manual Work. G.P. Putnam’s Sons.

Lall, S., Lozano-Gracia, N., Dowall, D., Agarwal, O. P., Klein, M., & Wang, H. G. (2013). Planning, Connecting, and Financing Cities Now. https://doi.org/10.1596/978- 0-8213-9839-5

Mankiw, N. Gregory. (2015). Principles of economics.

Marshal, A. (1890). Principles of Economics. Macmillan.

Nguyen, M. H. (2008). Potential for Saigon River Miracle. Ho Chi Minh City General Publisher.

Porter, M. E. (2008). On competition. Harvard Business School Pub.

Rosenthal, S., & Strange, W. (2004). Evidence on the Nature and Sources of Agglomeration Economies. In V. Henderson & J. Thisse (Eds.), Handbook of Regional and Urban Economics: Cities and Geography: Vol. Volume 4 (pp. 2119–2171). North-Holland.

Seoul Metropolitan Government. (2010). Urban Planning of Seoul.

Shilton, L., & Stanley, C. (1999). Spatial Patterns of Headquarters. Cities, 17(3), 341-364.

Silver, C. (2008). Planning the Megacity: Jakarta in the Twentieth Century (Vol. 74, Issue 2). P. F. Collier & Son.

Sussman, C. (1976). Planning the Fourth Migration: The neglected Vision of the Regional Planning Association of America. MIT Press.

Timothy, D., & Wheaton, W. C. (2001). Intra-Urban Wage Variation, Employment Location, and Commuting Times. Journal of Urban Economics, 50(2), 338–366.

UN-Habitat. (2009). Planning Sustainable Cities: Global Report on Human Settlements 2009 (Global Report on Human Settlements). UN-Habitat. (2011a). The Sate of the World’s Cities 2010/2011.

UN-Habitat. (2011b). The State of Asian Cities 2010/2011.

USAID. (1972). Dialectics of Urban Proposal for the Saigon Metropolitan Area. World Bank, & Government of Vietnam. (2016). Vietnam 2035: Toward Prosperity, Creativity, Equity, and Democracy. The World Bank. https://doi. org/10.1596/978-1-4648-0824-1

Yankow, J. J. (2006). Why do cities pay more? An empirical examination of some competing theories of the urban wage premium. Journal of Urban Economics, 60(2), 139-161.