Nâng cao chất lượng quy hoạch đô thị đáp ứng yêu cầu phát triển bền vững: Thực trạng và giải pháp

MTXD - Bài viết tập trung vào thực trạng quy hoạch đô thị và đề xuất một vài giải pháp nâng cao chất lượng quy hoạch đô thị theo yêu cầu phát triển bền vững, nhằm góp phần xây dựng hệ thống đô thị Việt Nam ngày càng phát triển.

1. Mở đầu

Ngày 24/01/2022, Bộ Chính trị ban hành Nghị quyết số 06-NQ/TW về Quy hoạch, xây dựng, quản lý và phát triển bền vững đô thị Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045. Một trong 6 nhiệm vụ và giải pháp được Nghị quyết nêu ra là “Nâng cao chất lượng quy hoạch đô thị đáp ứng yêu cầu xây dựng, quản lý phát triển đô thị bền vững” [1]. Điều đó cho thấy chất lượng quy hoạch đô thị được quan tâm rất lớn trong công tác xây dựng và phát triển đô thị ở Việt Nam.

Phát triển đô thị bền vững là xu thế của phát triển đô thị trên toàn thế giới và các đô thị Việt Nam cũng không nằm ngoài xu thế đó trong giai đoạn toàn cầu hóa hiện nay. Phát triển đô thị bền vững là yêu cầu thiết yếu cho phát triển định cư con người, cung cấp mọi nhu cầu và sự cần thiết cho nhân loại; nâng cao chất lượng cuộc sống của người dân; đô thị có cấu trúc hợp lý và tính thẩm mỹ cao; và đô thị phát triển bền vững cũng có những yêu cầu nhất định.

Hệ thống đô thị nước ta phát triển nhanh chóng trong những năm gần đây và đạt được nhiều thành tựu đáng kể trong công cuộc xây dựng và phát triển đô thị, trong đó có công tác nâng cao chất lượng quy hoạch đô thị. Tuy nhiên bên cạnh đó, nhiều hạn chế về chất lượng quy hoạch đô thị còn tồn tại.

Thành phố Đà Nẵng. Nguồn: Internet

Khái niệm “Quy hoạch đô thị là việc tổ chức không gian, kiến trúc, cảnh quan đô thị, hệ thống công trình hạ tầng kỹ thuật, công trình hạ tầng xã hội và nhà ở để tạo lập môi trường sống thích hợp cho người dân sống trong đô thị, được thể hiện thông qua đồ án quy hoạch đô thị” được xác định trong Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 [8].

Bài viết này tập trung vào chất lượng quy hoạch đô thị, trình bày vài nét về thuật ngữ và yêu cầu của phát triển đô thị bền vững; thực trạng quy hoạch đô thị và đề xuất một vài giải pháp nâng cao chất lượng quy hoạch đô thị theo yêu cầu phát triển bền vững, nhằm góp phần xây dựng hệ thống đô thị Việt Nam ngày càng phát triển.

2. Vài nét về yêu cầu của phát triển đô thị bền vững

Phát triển bền vững là mục tiêu và xu hướng phát triển của nhân loại. Theo Ủy ban Thế giới về Môi trường và Phát triển của Liên Hợp Quốc, "Phát triển bền vững là sự phát triển nhằm đáp ứng những nhu cầu của hiện tại mà không làm tổn hại đến khả năng thỏa mãn nhu cầu của các thế hệ tương lai”, khái niệm này được đưa ra năm 1987 trong báo cáo Brundtland “Tương lai của chúng ta”.

Phát triển đô thị bền vững, một bộ phận của “Phát triển bền vững” là xu thế cho phát triển các đô thị trên toàn thế giới đã từ mấy thập kỷ và các đô thị Việt Nam cũng nằm trong xu thế đó. Theo Hội nghị lần thứ II của LHQ về Định cư con người ở Istanbul năm 1996 thì các mục tiêu và nguyên tắc của phát triển đô thị bền vững trong “The Habitat Agenda” [9] bao gồm: i) Phát triển đô thị bền vững là điều thiết yếu cho việc phát triển định cư con người, cung cấp mọi nhu cầu và sự cần thiết để đạt được việc phát triển kinh tế, cơ hội công ăn việc làm và tiến bộ xã hội, hoà nhập với môi trường; ii) Chất lượng cuộc sống của mọi người phụ thuộc vào các nhân tố kinh tế, xã hội và môi trường, phụ thuộc vào các điều kiện thực tế và các đặc trưng không gian của các làng xóm và các đô thị; iii) Bố cục và thẩm mỹ của đô thị, mô hình sử dụng đất, mật độ dân số và xây dựng, giao thông và các dịch vụ cơ bản cũng như các phương tiện công cộng có ý nghĩa quan trọng đối với việc định cư con người.

Bàn về đô thị bền vững, Nigel Richardson cho rằng phát triển đô thị bền vững là một quá trình chuyển đổi môi trường xây dựng nhằm thúc đẩy nền kinh tế phát triển trong khi bảo tồn nguồn tài nguyên và khuyến khích, củng cố sức khoẻ của mỗi cá nhân, cộng đồng và hệ sinh thái [7].

Đô thị có thể được xem xét như là hệ sinh thái con người với các đặc trưng tương tự như hệ sinh thái tự nhiên. Tuy nhiên, hệ sinh thái tự nhiên đa dạng có xu hướng ổn định, trong khi các đô thị có tính đa dạng về các hoạt động, cơ hội kinh tế và các nguồn trí tuệ, linh hoạt trong cách xử sự của dân cư đối với các nhân tố bên ngoài. Nhiều tài liệu cho rằng một trong những đòi hỏi ban đầu cho phát triển đô thị bền vững là khả năng tồn tại lâu dài hoặc mức độ tổ chức định cư con người nhằm củng cố các chức năng cần thiết, các nhu cầu về sinh thái và khả năng của con người. Các yếu tố cơ bản trong việc tạo ra khả năng tồn tại lâu dài gồm Phương tiện sinh sống (sự đầy đủ về nước, thực phẩm, không khí, năng lượng và chất thải), An toàn (không có chất độc, bệnh tật và các mối nguy hiểm trong môi trường), Hài hoà (mức độ của mỗi cá nhân cảm nhận sự tiện lợi đối với môi trường xung quanh).

Một số điểm quan trọng được xem xét ở quan niệm đô thị bền vững liên quan đến quy hoạch đô thị [6] có thể là: Hình dáng cấu trúc của đô thị liên hệ chặt chẽ với tính đa dạng cao hơn về sử dụng; Đi bộ, xe đạp và giao thông công cộng (xe buýt, tàu điện) là hình thức cơ bản của giao thông; Sự liên kết cao hơn giữa các khu vực tự nhiên và khu vực xây dựng bằng các dải cây xanh và khu vực bảo vệ.

Đô thị bền vững là một khu vực định cư con người có các yếu tố kinh tế - xã hội như sau: Có một nguồn dân cư ổn định, khoẻ mạnh, có thái độ đúng đắn về chỗ ở của mình, có trách nhiệm với lịch sử và toàn cầu; Có ý thức tập thể về bảo tồn văn hoá và nguồn tài nguyên tự nhiên cho các thế hệ mai sau; Đảm bảo mục tiêu cung cấp các cơ hội công bằng về chất lượng sống cao hơn cho mọi người trong cộng đồng; Có một nguồn dân cư luôn cố gắng học tập về sự cần thiết phải thay đổi phù hợp với thời gian.

Có rất nhiều khái niệm về phát triển đô thị bền vững từ các học giả trên thế giới. Tuy nhiên có thể tóm lại như sau: Đô thị bền vững là một đô thị được phát triển ổn định với các yếu tố kinh tế, xã hội và môi trường, trong đó mọi người dân hiện tại và các thế hệ tương lai đều có được cuộc sống hạnh phúc, đầy đủ phúc lợi và các dịch vụ công cộng cơ bản, có sức khoẻ, được đảm bảo an toàn, giáo dục và đối xử công bằng. Họ còn được tận hưởng các bản sắc văn hoá dân tộc, lịch sử, tôn giáo, tín ngưỡng, có quyền chăm lo, bảo vệ cảnh quan và môi trường.

Tại Hội nghị Thượng đỉnh Trái đất về Môi trường và phát triển năm 1992, Uỷ ban Phát triển bền vững của LHQ đã xây dựng một tập hợp gồm 58 tiêu chí phát triển bền vững theo 15 chủ đề. Bộ tiêu chí này được sử dụng cho các quốc gia trên cơ sở tự nguyện và cần phù hợp với các điều kiện riêng của mỗi nước, LHQ yêu cầu các quốc gia tự xây dựng cho mình những tiêu chí phù hợp. Cũng như nhiều nước trên thế giới, Việt Nam đã xây dựng bộ tiêu chí đánh giá phát triển bền vững trên cơ sở bộ tiêu chí của LHQ. Thông qua một Dự án quốc tế vào năm 2005, Bộ Xây dựng đã xác định xu hướng và 10 nhóm với 51 tiêu chí cho phát triển đô thị bền vững [11].

Liên quan đến quy hoạch đô thị, những nội dung sau đây được coi là những yêu cầu cho phát triển đô thị bền vững ở Việt Nam:

- Phân bố và quy hoạch đô thị phù hợp với các vùng địa lý và điều kiện sinh thái tự nhiên, bảo vệ môi trường;

- Dịch vụ đô thị đáp ứng yêu cầu cuộc sống;

- Cơ sở hạ tầng xã hội đô thị như nhà ở, cây xanh, các loại công trình giáo dục, đào tạo, chăm sóc sức khỏe, vui chơi, giải trí, sinh hoạt văn hóa, mở mang trí tuệ đầy đủ, ổn định và phát triển bền vững;

- Cơ sở hạ tầng kỹ thuật đô thị như giao thông, cấp nước, thoát nước, xử lý chất thải, năng lượng, thông tin truyền thông đầy đủ, ổn định và phát triển bền vững, tiếp cận kịp thời các yêu cầu về kỹ thuật hạ tầng và công nghệ đô thị tiên tiến;

- Có sự lồng ghép quy hoạch môi trường vào quy hoạch đô thị;

- Huy động được sự tham gia của cộng đồng, người dân đô thị trong công tác quy hoạch, phát triển và quản lý đô thị;

- Hợp tác, phối hợp điều hành vùng hợp lý, hiệu quả, cùng có lợi và cùng phát triển nhằm bảo vệ môi trường, đảm bảo cân bằng các hệ sinh thái tự nhiên và hệ sinh thái đô thị.

Để phù hợp cho giai đoạn phát triển mới, năm 2015 tại Trụ sở LHQ, Hội nghị Thượng đỉnh đã thông qua Chương trình nghị sự 2030 về phát triển bền vững. Ở Việt Nam, Thủ tướng Chính phủ ban hành Kế hoạch hành động quốc gia thực hiện Chương trình nghị sự 2030 vì sự phát triển bền vững theo Quyết định 622/QĐ-TTg ngày 10/5/2017. Trong số 17 mục tiêu Phát triển bền vững, mục tiêu 11 đề cập đến Xây dựng các đô thị và cộng đồng dân cư hiệu quả, an toàn, đồng bộ và bền vững. Theo đó đến năm 2030, liên quan đến quy hoạch đô thị, Việt Nam đảm bảo cung cấp quyền tiếp cận hệ thống giao thông an toàn, trong khả năng chi trả; tăng cường quá trình đô thị hóa bền vững và nâng cao năng lực tham gia; tăng cường các nỗ lực để bảo vệ và bảo tồn các di sản văn hóa và thiên nhiên; chú ý đặc biệt đến chất lượng không khí và quản lý chất thải đô thị; cung cấp quyền tiếp cận không gian công cộng; tận dụng vật liệu địa phương trong xây dựng.

3. Thực trạng quy hoạch đô thị theo yêu cầu phát triển bền vững

Quy hoạch đô thị là một quá trình, từ xác định nhu cầu phát triển đô thị, lựa chọn địa điểm, lập quy hoạch - tổ chức không gian, kiến trúc, cảnh quan đô thị (kể cả việc áp dụng các cơ chế chính sách, đánh giá hiện trạng, dự báo phát triển, định hướng phát triển) đến thực hiện quy hoạch, khai thác sử dụng và quản lý đánh giá thực hiện quy hoạch. Trong khuôn khổ, bài viết này tập trung chủ yếu vào giai đoạn lập quy hoạch.

Thời gian vừa qua Việt Nam đã đạt được rất nhiều thành tựu đáng kể trong công tác quy hoạch đô thị. Nhiều văn bản quy phạm pháp luật được ban hành, nhiều đồ án quy hoạch đô thị được thiết lập, nhiều khu vực đô thị được xây dựng, chất lượng nhiều đô thị được nâng cao, kể cả nhà ở, hệ thống hạ tầng kỹ thuật và dịch vụ xã hội.

Đến tháng 6/2022, tỷ lệ đô thị hóa toàn quốc ước đạt 41%. Toàn bộ 883 đô thị ở Việt Nam đã được lập quy hoạch chung, đây là những định hướng để chỉ đạo các đô thị phát triển trong tương lai, đồng thời làm cơ sở cho các đồ án quy hoạch phân khu và quy hoạch chi tiết. So với tổng diện tích đất xây dựng tại các đô thị trên cả nước, quy hoạch phân khu đô thị đạt khoảng 70 - 90% đối với các đô thị loại đặc biệt và loại I, khoảng 40 - 50% đối với các đô thị loại II, III, IV. Tỷ lệ lập quy hoạch chi tiết đạt khoảng 40% so với diện tích đất xây dựng đô thị [2].

Thành phố Hải Phòng. Nguồn: Internet

Tỷ lệ dân cư khu vực thành thị được cung cấp nước sạch qua hệ thống cấp nước tập trung ước đạt 92,8%; tỷ lệ thất thoát thất thu nước sạch giảm còn 17%; tỷ lệ tổng lượng nước thải được thu gom và xử lý đạt khoảng 15%; diện tích bình quân nhà ở toàn quốc đạt khoảng 25,2 m² sàn/người [2]. Các số liệu này đều tăng nhanh so với cùng kỳ năm 2021 và những năm trước đây.

Bên cạnh những thành tựu đạt được trong thời gian qua, một số hạn chế vẫn còn tồn tại trong công tác quy hoạch đô thị.

Quy hoạch đô thị ở Việt Nam được lập trên cơ sở của phương pháp quy hoạch tổng thể triển khai từ những năm 1960, khi nước ta còn phát triển với cơ chế kinh tế kế hoạch tập trung. Nhiều học giả trên thế giới đã nhận xét, đánh giá phương pháp quy hoạch này (khi còn Liên Xô và hệ thống XHCN) với khá nhiều hạn chế, bao gồm: i) Quy hoạch phát triển theo từng ngành riêng biệt và độc lập; ii) Quy hoạch tách rời sự phát triển thực tế; iii) Quy hoạch chủ yếu dựa vào các đặc điểm của đô thị lý tưởng (cái gì nên làm); iv) Các phương án phát triển đô thị căn cứ vào luật lệ, tiêu chuẩn và mục tiêu; v) Quá nhiều luật lệ nhưng việc điều hành không tốt; vi) Nghĩa vụ, trách nhiệm và tính rõ ràng cho thực hiện công việc được xác định không tốt; vii) Cơ sở dữ liệu và khả năng quản lý kém; viii) Thị trường đất và tài chính chưa phát triển; ix) Tiếp thị đô thị và sự tiếp cận với vốn địa phương cũng như vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài kém.

Bên cạnh đó là một số vấn đề cụ thể [5]:

- Dự báo phát triển không chính xác; dân số đô thị thường vượt xa dân số dự báo dẫn đến những khó khăn chính về vấn đề nhà ở và dịch vụ xã hội. Sai lầm khi dự báo một cách chính xác sự phát triển kinh tế của một số đô thị đã dẫn đến việc rất nhiều lĩnh vực khác của Quy hoạch tổng thể trở nên lạc hậu và thiếu chính xác;

- Sự mở rộng các khu vực kinh tế đô thị đã làm gia tăng gánh nặng cho hệ thống giao thông, cấp nước, cấp điện, v.v. Sự mất cân đối của việc cung cấp hệ thống hạ tầng xã hội/cộng đồng khi phải phục vụ cho lượng dân cư tăng lên;

- Sự mở rộng không gian quá mức của đô thị lấn chiếm vào các khu cây xanh/đất nông nghiệp ở khu vực ranh giới đô thị/nông thôn;

- Quy hoạch tổng thể cần phải điều chỉnh và thay đổi thường xuyên nhằm phản ảnh những sự phát triển đô thị đã xảy ra hoặc chưa được thể hiện trên hồ sơ khi chúng xuất hiện;

- Sự bất lực của Quy hoạch tổng thể khi được sử dụng như một công cụ cho giải quyết các vấn đề tồn tại ở đô thị. Tồn tại của Quy hoạch tổng thể tác động vào các kế hoạch khác làm giảm đi tầng bậc của quản lý đô thị;

- Thiếu sự kết hợp giữa các cơ quan chức năng khác nhau thực hiện quy hoạch ở các mức độ khác nhau trong tầng bậc quản lý đô thị.

Ở Việt Nam, trong Nghị quyết số 06-NQ/TW ngày 24/01/2022, Bộ Chính trị đã chỉ ra những bất cập cơ bản như “Công tác quy hoạch đô thị chậm đổi mới, thiếu tầm nhìn, chất lượng thấp; việc triển khai thực hiện còn nhiều hạn chế, nhiều nơi việc điều chỉnh quy hoạch còn tùy tiện” [1]; trong Báo cáo tình hình thực hiện nhiệm vụ 6 tháng đầu năm và phương hướng, nhiệm vụ trọng tâm 6 tháng cuối năm 2022 của Bộ Xây dựng tại Hội nghị sơ kết tháng 7/2022, một số tồn tại, hạn chế trong Ngành đã được chỉ ra, như: công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật vẫn còn chồng chéo, đôi khi chưa chặt chẽ, khoa học, chưa hiệu quả; việc sửa đổi các quy định của pháp luật và ban hành các quy chuẩn, tiêu chuẩn còn chậm, chưa nắm bắt kịp thời những bức xúc, vướng mắc trong thực tiễn; chất lượng một số đồ án quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị tại một số địa phương chưa cao, chưa đáp ứng được yêu cầu; việc điều chỉnh cục bộ quy hoạch chung và quy hoạch chi tiết chưa chặt chẽ [2].

Các hạn chế về quy hoạch đô thị có thấy rõ trong nhiều khía cạnh, từ phương pháp, quy trình đến nội dung quy hoạch, kể cả công tác đánh giá hiện trạng, áp dụng văn bản quy phạm pháp luật và dự báo phát triển:

Quy hoạch đô thị là một loại hình của Hệ thống quy hoạch quốc gia. Theo Luật Quy hoạch 2017 thì quy hoạch đô thị phải phù hợp với quy hoạch cấp quốc gia, quy hoạch vùng và quy hoạch tỉnh. Tuy nhiên, hiện nay sau gần 3 năm thực hiện Luật Quy hoạch, hầu hết các loại quy hoạch này chưa được phê duyệt gây khó khăn cho việc định hướng lập quy hoạch đô thị, và các quy hoạch đô thị có nhiều khả năng phải điều chỉnh sau khi các quy hoạch cấp trên được phê duyệt. Mối liên kết giữa các đô thị Việt Nam chưa tạo thành một hệ thống đồng bộ, chưa đảm bảo sự kết nối giữa đô thị và vùng, nhất là về hạ tầng khung.

Quy hoạch tổng thể thiếu tính tích hợp. Các quy hoạch ngành được xây dựng độc lập, ít có sự phối hợp với nhau, thậm chí có lúc chồng chéo, mâu thuẫn. Bên cạnh đồ án quy hoạch đô thị còn rất nhiều đồ án quy hoạch của các chuyên ngành khác, ví dụ quy hoạch sử dụng đất của ngành Tài nguyên & Môi trường; quy hoạch hệ thống trường học của ngành Giáo dục & Đào tạo; quy hoạch hệ thống trung tâm thương mại, chợ của ngành Công Thương.

Quy hoạch sử dụng đất là nội dung cơ bản trong quy hoạch đô thị, tuy nhiên hiện nay việc quản lý sử dụng đất đô thị còn nhiều bất cập do có sự chồng chéo trong áp dụng hệ thống văn bản pháp luật giữa ngành Tài nguyên & Môi trường và ngành Xây dựng (theo Luật Đất đai và Luật Quy hoạch đô thị); bất cập trong việc phân loại đất đô thị; bất cập trong việc xây dựng bản đồ quy hoạch sử dụng đất [4].

Về nội dung và loại hình quy hoạch đô thị. Hệ thống quy hoạch đô thị ở Việt Nam có 3 loại: Quy hoạch chung, Quy hoạch phân khu và Quy hoạch chi tiết. Theo quy định, quy hoạch chi tiết cụ thể hóa quy hoạch phân khu hoặc quy hoạch chung, quy hoạch phân khu cụ thể hóa quy hoạch chung. Một khi các quy hoạch cấp trên thay đổi thì các quy hoạch cấp dưới phải thay đổi theo và khi có những dự án mới ở cấp dưới được bổ sung thì quy hoạch chung sẽ phải cập nhật, điều chỉnh cục bộ.

Hình 1. Bản đồ Quy hoạch chung xây dựng Thủ đô Hà Nội đến năm 2030 và tầm nhìn đến năm 2050 (Nguồn: VIAP - HUPI - PPJ).

+ Quy hoạch chung (như ví dụ ở Hình 1) được thực hiện theo phương pháp tổng thể, theo tầm nhìn dài hạn, không xác định được nguồn lực thực hiện nên khả năng thực thi không cao. Nhiều đồ án quy hoạch chung được triển khai rất chi tiết cho giai đoạn dài hạn (như xác định hệ số sử dụng đất, mật độ xây dựng cho từng lô đất ở giai đoạn dài hạn, khoảng 20 năm sau) là khó khả thi, thậm chí là rào cản cho các quy hoạch cấp dưới. Mô hình phát triển đô thị tại các vùng, miền, địa phương khác nhau nơi có đặc điểm riêng khác nhau chưa được đề xuất rõ ràng, định hướng cụ thể và có sự lựa chọn thích hợp. Vấn đề biến đổi khí hậu nhiều khi chưa được quan tâm thích đáng.

+ Quy hoạch phân khu (như ví dụ ở Hình 2) được thực hiện với việc quy định cụ thể về chức năng sử dụng đất trên nền tảng hiện trạng và dự án đã có. Kết quả cho thấy quy định về sử dụng đất tương đối cứng nhắc, thiếu linh hoạt dẫn tới việc liên tục phải điều chỉnh cục bộ, hệ thống hạ tầng xã hội rất thiếu do khống chế quy mô dân số thấp so với thực tế phát triển, không quy định rõ ràng về không gian và cảnh quan đô thị dẫn tới không gian đô thị rất lộn xộn, công trình cao tầng phát triển khắp nơi trong đô thị [4].

+ Quy hoạch chi tiết (như ví dụ ở Hình 3) có sản phẩm thường không đủ mức độ chi tiết để quản lý, thiếu các công cụ chỉ dẫn cụ thể, các quy định tương đối cứng nhắc (ví dụ trong bản vẽ về tổ chức không gian, kiến trúc, cảnh quan thể hiện các mặt bằng công trình) gặp mâu thuẫn trong triển khai đầu tư, không phù hợp với nguồn lực và khả năng thực hiện. Quy hoạch chi tiết các khu vực đô thị hiện hữu khá lúng túng, không có biện pháp phù hợp do thiếu hệ thống quy chuẩn, tiêu chuẩn hỗ trợ, do phương thức quản lý đô thị chưa hoàn thiện và chế tài quản lý đô thị chưa đầy đủ [4].

Hình 2. Bản đồ Quy hoạch phân khu Khu đô thị mới Thủ Thiêm, TP.HCM (Nguồn: UBND TP.HCM).

+ Năm 2019 Viện Quy hoạch đô thị và nông thôn quốc gia thực hiện Đề tài nghiên cứu khoa học “Nghiên cứu đổi mới toàn diện công tác lập quy hoạch đô thị tại Việt Nam” đề xuất điều chỉnh lập quy hoạch đô thị theo 2 loại hình với mô hình lồng ghép gồm Quy hoạch chung (nhập quy hoạch phân khu và quy hoạch chiến lược đa ngành tích hợp vào một đồ án quy hoạch chung cho các loại đô thị từ II đến V; giữ nguyên 2 loại quy hoạch chung và quy hoạch phân khu cho các đô thị loại I và đặc biệt) và Quy hoạch chi tiết [4]. Đến nay kết quả nghiên cứu này chưa được thực hiện.

Các quy chuẩn, tiêu chuẩn thiết kế đang được áp dụng thống nhất trên toàn quốc, mặc dù Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về Quy hoạch xây dựng - QCVN 01:2021/BXD [3] đã lưu ý đến đặc trưng miền núi, hải đảo để giảm một số chỉ tiêu cho các loại đô thị, tuy nhiên, các đô thị ở miền núi nói chung cũng rất khác nhau trên phạm vi cả nước, do đó việc áp dụng các quy định đôi khi không sát với thực tiễn. Một điểm nữa, nhiều quy định trong Quy chuẩn xây dựng căn cứ vào loại đô thị trong khi quy mô, đặc điểm của các đô thị cùng loại cũng không thống nhất (do nhiều đô thị khi nâng loại không đủ tiêu chuẩn, nhất là dân số và được cho “nợ”), kể cả việc phân loại đô thị được quy định mới theo Nghị quyết số 26/2022/UBTVQH15 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội Sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị quyết số 1210/2016/UBTVQH13 về Phân loại đô thị [10], khi 6 vùng khác nhau có tiêu chuẩn khác nhau.

Hình 3. Bản đồ Quy hoạch chi tiết khu vực trung tâm Khu đô thị mới Tây Hồ Tây, Hà Nội (Nguồn: Viện Quy hoạch Xây dựng Hà Nội).

Hạn chế trong đánh giá hiện trạng tác động đến chất lượng của giải pháp và tính khả thi của quy hoạch. Để nghiên cứu quy hoạch đô thị, hiện tại nước ta đang thiếu công cụ đánh giá, thiếu phương pháp phù hợp để nghiên cứu hiện trạng [4]; khó khăn trong việc thu thập số liệu, thiếu hệ thống cơ sở dữ liệu: thiếu số liệu về kinh tế - xã hội dẫn tới việc xây dựng các đô thị thiếu đặc trưng, thiếu số liệu về kinh tế đô thị dẫn tới việc không thể xác định được nguồn lực triển khai, thiếu số liệu về địa chất thủy văn dẫn đến việc khó khăn khi bố trí, xây dựng công trình ngầm…

Dự báo phát triển dựa trên các thông tin thống kê hiện trạng, tuy nhiên nhìn chung chưa được nghiên cứu thấu đáo và thiếu thông tin dẫn tới các kết quả dự báo không phù hợp, thiếu chính xác, không đảm bảo tính khoa học cho quá trình lựa chọn phương án phát triển phù hợp, lựa chọn các chỉ tiêu tính toán hợp lý. Công tác dự báo phát triển trong quy hoạch đô thị còn yếu kém hiện nay dẫn tới hạn chế về chất lượng các đề xuất giải pháp quy hoạch, làm quy hoạch không phù hợp với phát triển kinh tế - xã hội, phải thường xuyên thay đổi, điều chỉnh [4].

Công tác điều chỉnh quy hoạch đang thường xuyên diễn ra, với các quy mô và mức độ khác nhau ở các loại đồ án quy hoạch đô thị. Việc điều chỉnh này do dự báo phát triển chưa phù hợp với tốc độ phát triển kinh tế - xã hội của thực tiễn; thông tin số liệu hiện trạng về quy hoạch, đất đai, dự án... không đầy đủ và thiếu hệ thống. Quy hoạch chi tiết tại nhiều địa phương bị điều chỉnh tùy tiện, không đúng quy trình, thủ tục, thường có xu hướng tăng tầng cao, mật độ xây dựng và hệ số sử dụng đất trong khi giảm diện tích công cộng và cây xanh, điều này dẫn đến việc quá tải lên hệ thống kết cấu hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội trong các khu đô thị.

Quá trình lập quy hoạch thiếu sự tham gia của cộng đồng, thiếu sự đồng thuận của các bên liên quan, nhiều nơi giải pháp quy hoạch phát triển mâu thuẫn với lợi ích cộng đồng địa phương, gây ra các vấn đề xã hội rất phức tạp [4].

Công tác lập, phê duyệt và quản lý thực hiện quy hoạch tại một số đô thị còn chậm và thiếu đồng bộ, công tác quản lý chưa kiểm soát được sự phát triển của đô thị, một số nội dung không theo quy hoạch, kế hoạch; vấn đề lồng ghép các tiêu chí bền vững vào phát triển đô thị chưa được thực hiện hiệu quả.

4. Một vài giải pháp nâng cao chất lượng quy hoạch đô thị theo yêu cầu phát triển bền vững

Nghị quyết số 06-NQ/TW ngày 24/01/2022 của Bộ Chính trị về “Quy hoạch, xây dựng, quản lý và phát triển bền vững đô thị Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045” đã nêu 5 quan điểm chỉ đạo và 6 nhiệm vụ và giải pháp chủ yếu.

Liên quan đến quy hoạch đô thị, quan điểm chỉ đạo nhấn mạnh vào việc đổi mới tư duy, lý luận và phương pháp quy hoạch đô thị; tính đồng bộ và hiện đại trong quy hoạch đô thị; tính tiên phong của quy hoạch đô thị; xoá bỏ tư duy nhiệm kỳ và tình trạng “quy hoạch treo”… trong quy hoạch đô thị.

Một trong 6 nhiệm vụ và giải pháp chủ yếu là “Nâng cao chất lượng quy hoạch đô thị đáp ứng yêu cầu xây dựng, quản lý phát triển đô thị bền vững”. Theo đó những nội dung cơ bản Nghị quyết đưa ra là: i) Đổi mới toàn diện về phương pháp, quy trình, nội dung và sản phẩm quy hoạch; ii) Tổ chức quy hoạch, xây dựng và phát triển đô thị, vùng đô thị; iii) Bảo đảm phân loại đất đô thị gắn với quy hoạch đô thị và mục đích sử dụng đất; iv) Tập trung ưu tiên thực hiện mục tiêu về phát triển đô thị theo quy hoạch; v) Tăng cường vai trò tham gia của cộng đồng trong quy hoạch đô thị [1].

Trên tình hình thực tế của quy hoạch đô thị và yêu cầu của phát triển đô thị bền vững, dưới đây là một vài đề xuất cụ thể nhằm nâng cao chất lượng quy hoạch đô thị đáp ứng yêu cầu phát triển đô thị bền vững ở Việt Nam.

Về phương pháp và nội dung quy hoạch, cần đổi mới theo định hướng quy hoạch chiến lược, thay vì cách làm theo quy hoạch tổng thể với những yêu cầu cơ bản là: i) Quy hoạch phát triển theo hướng đa ngành và hợp nhất; ii) Liên kết với sự phát triển thực tế, quản lý sự thay đổi,; iii) Quy hoạch dựa vào cơ sở thực thi của đô thị; iv) Các phương án phát triển đô thị căn cứ vào việc quản lý tài nguyên; v) Linh hoạt trong việc sử dụng các văn bản quy phạm; vi) Tận dụng cơ sở dữ liệu với khả năng quản lý tốt; vii) Dự báo chính xác các xu hướng phát triển.

Cần có sự liên kết đô thị giữa các vùng, miền; quan tâm đầy đủ đến yếu tố biến đổi khí hậu. Quan tâm đến các loại hình chức năng đô thị và không gian đô thị, kể cả không gian ngầm và hệ thống công trình ngầm đô thị.

Việc lựa chọn mô hình đô thị phát triển thích hợp cho từng vùng, miền là hết sức cần thiết nhằm xây dựng các đô thị có được bản sắc và tận dụng triệt để các đặc điểm phát triển. Hiện tại bên cạnh các đô thị truyền thống, các mô hình phát triển đô thị bền vững đang được quan tâm và có thể áp dụng ở Việt Nam có thể kể đến là: Đô thị thông minh, Đô thị sinh thái, Đô thị xanh, Đô thị ít các-bon, Đô thị nén, Đô thị sinh thái - kinh tế. Ngoài ra còn một số mô hình đô thị khác như: Đô thị phát triển theo định hướng giao thông công cộng, Đô thị thiết kế định hướng cho người đi bộ, Đô thị với các khu vực bảo tồn di sản, Đô thị với các khu vực phát triển du lịch. Mỗi một đô thị nên lựa chọn một hoặc kết hợp một vài mô hình phát triển.

Quy hoạch đô thị cần được lập theo hướng đa ngành và hợp nhất. Tất cả các lĩnh vực về phát triển kinh tế - xã hội (của cả 3 khu vực kinh tế: nông, lâm, ngư nghiệp; thương mại, dịch vụ; công nghiệp và xây dựng), định hướng phát triển giao thông, sử dụng đất, tài nguyên, môi trường, hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội... cần được hợp nhất trong một hồ sơ quy hoạch, do chủ nhiệm đồ án tổng hợp. Các nội dung này có thể được đề xuất bởi các lĩnh vực chuyên môn, các chuyên ngành khác nhau nhưng không có các quy hoạch riêng, được thống nhất bởi tất cả các ngành, lĩnh vực trong hồ sơ tổng hợp, trước khi được cấp thẩm quyền phê duyệt.

Xác định được xu thế phát triển trên thực tế của các đô thị theo từng thời kỳ, từng giai đoạn phát triển. Quy hoạch cần dựa vào cơ sở thực thi của đô thị và tôn trọng quy luật thị trường, chỉ quy hoạch những cái gì có thể làm được, kể cả tính khả thi về tổ chức không gian và nguồn tài chính thực hiện. Trong đồ án quy hoạch chung đô thị không nên quy định những chỉ tiêu cứng nhắc, chỉ nên quy định những điều được khuyến khích làm và những điều phải ngăn cấm. Đối với các quy hoạch phân khu và chi tiết các khu vực cụ thể, cần chọn những hành động cụ thể để thực hiện, căn cứ vào nhu cầu và nguồn lực của các nhà đầu tư phát triển đô thị, cho một thời gian nhất định.

Các phương án phát triển đô thị căn cứ vào việc sử dụng và quản lý tài nguyên. Nguồn tài nguyên cần được xác định cụ thể trong các đồ án quy hoạch, việc khai thác tài nguyên cho giai đoạn hiện tại và tương lai, khai thác triệt để những nguồn tài nguyên có thể tái chế và hạn chế sử dụng những nguồn tài nguyên không tái tạo được. Việc sử dụng tài nguyên cần giới hạn trong ngưỡng cho phép.

Quy hoạch đô thị phải tuân thủ các quy hoạch cấp trên, ưu tiên thực hiện các mục tiêu phát triển đô thị theo các chiến lược, định hướng phát triển kinh tế - Xã hội và đảm bảo tốt việc sử dụng đất, nhất là kiểm soát việc mở rộng đô thị và chuyển đổi đất nông thôn thành đất đô thị. Tất cả các đồ án quy hoạch đô thị cần được công khai, công bố rộng rãi trong xã hội.

Thành phố Hồ Chí Minh. Nguồn: Internet

Linh hoạt khi có sự thiếu thống nhất giữa các loại văn bản đối với lập đồ án quy hoạch do hiện tại nước ta đang có nhiều loại văn bản cần đáp ứng. Trên thực tế, nhiều khi các quy chuẩn, tiêu chuẩn quy định chung về các chỉ tiêu kỹ thuật cho các loại đô thị nhưng nhìn chung quy mô, tính chất, đặc điểm của các đô thị lại khác nhau, việc linh hoạt trong áp dụng các văn bản là cần thiết, phù hợp hơn với thực tiễn xã hội. Với các quy hoạch đô thị theo từng loại hiện nay được lập, trên cơ sở Nghị quyết 1210/2016/UBTVQH13 ngày 25/5/2016 về Phân loại đô thị và Nghị quyết 26/2022/UBTVQH15 ngày 21/9/2022 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về Sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị quyết số 1210/2016/UBTVQH13, trong việc linh hoạt áp dụng QCVN 01:2021/BXD cần quan tâm đặc biệt đến dân số và đất đai, đương nhiên những linh hoạt này cần được sự cho phép của cơ quan có thẩm quyền, tốt nhất từ giai đoạn lập nhiệm vụ quy hoạch.

Để có được hệ thống cơ sở dữ liệu đầy đủ về quy hoạch đô thị, cần xây dựng hệ thống dữ liệu toàn quốc, ứng dụng rộng rãi hệ thống thông tin địa lý và công nghệ số, nền tảng số, cung cấp được theo nhu cầu của công tác quy hoạch đô thị; thiết lập các công cụ và phương pháp thích hợp để nghiên cứu, đánh giá hiện trạng.

Dự báo chính xác các xu hướng phát triển. Cần quy định các phương pháp dự báo nhằm thống nhất các lĩnh vực phát triển, đặc biệt là dân số và đất đai; cần xác định được số dân ở từng giai đoạn cho các đô thị, kể cả lượng dân cư dao động theo kiểu con lắc và dân cư quy đổi như khách du lịch, người lao động thời vụ. Ban hành hệ thống các chỉ tiêu, tiêu chuẩn chi tiết làm cơ sở cho dự báo; các kết quả dự báo cần có cơ quan có thẩm quyền thẩm tra đánh giá để đảm bảo chất lượng quy hoạch đô thị.

Huy động tối đa sự tham gia của các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp và cộng đồng dân cư với nhiều thành phần như nhóm người có cùng văn hóa, cùng lối sống, cùng khu vực định cư, cùng nghề nghiệp, cùng hiệp hội, cùng có hành động chung vì những mục đích cụ thể. Cộng đồng có thể tham gia vào công tác quy hoạch đô thị từ việc cung cấp số liệu, đóng góp ý kiến vào các phương án, giám sát việc triển khai, thực hiện đúng các đồ án quy hoạch đến việc đóng góp vào nguồn vốn đầu tư cho quá trình xây dựng đô thị nói chung và nhà ở đô thị nói riêng.

5. Kết luận

Cùng với các đô thị trên toàn thế giới, hệ thống đô thị Việt Nam đang phát triển theo xu thế đô thị bền vững. Đô thị phát triển bền vững đảm bảo và nâng cao chất lượng sống của con người về các mặt kinh tế, xã hội và môi trường, cho hôm nay và các thế hệ mai sau. Để đáp ứng được định hướng phát triển bền vững, những yêu cầu nhất định trong quy hoạch đô thị gồm việc quy hoạch phải phù hợp với các vùng địa lý và điều kiện sinh thái tự nhiên, bảo vệ môi trường; có cấu trúc đô thị hợp lý; có hệ thống cơ sở hạ tầng đô thị đầy đủ, ổn định và phát triển bền vững; huy động được sự tham gia của cộng đồng…

Trong thời gian qua, Việt Nam đạt được rất nhiều thành tựu đáng kể trong công tác quy hoạch đô thị như số lượng lớn đô thị được lập quy hoạch và xây dựng, chất lượng các đô thị được nâng cao về mọi mặt: hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội và nhà ở. Bên cạnh những thành tựu đạt được, một số hạn chế vẫn còn tồn tại, như Phương pháp, quy trình và nội dung lập quy hoạch đô thị chưa tiên tiến; việc áp dụng các văn bản quy phạm pháp luật còn có lúc bất cập; hệ thống cơ sở dữ liệu chưa đầy đủ và chất lượng của công tác dự báo phát triển chưa cao.

Để triển khai Nghị quyết số 06-NQ/TW ngày 24/01/2022 của Bộ Chính trị về quy hoạch, xây dựng, quản lý và phát triển bền vững đô thị Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045, các giải pháp cần được nghiên cứu toàn diện và đồng bộ với sự tham gia của mọi tổ chức, mọi thành phần trong xã hội. Đối với nhiệm vụ nâng cao chất lượng quy hoạch đô thị, bài viết này đề xuất một số giải pháp: các quy hoạch cần được lập theo hướng đa ngành và hợp nhất; cần có sự liên kết đô thị giữa các vùng, miền với việc lựa chọn các mô hình đô thị thích hợp cho mỗi địa phương; việc xác định xu thế phát triển trên thực tế của các đô thị cần căn cứ vào việc quản lý và sử dụng tài nguyên; cần nâng cao chất lượng của hệ thống cơ sở dữ liệu và chất lượng của công tác dự báo phát triển; huy động tối đa sự tham gia của cộng đồng.

Với sự tham gia của toàn Đảng, toàn dân và các giải pháp nâng cao chất lượng quy hoạch đô thị hợp lý, toàn diện, công tác quy hoạch đô thị sẽ góp phần đưa hệ thống đô thị nước ta ngày càng phát triển bền vững.

GS.TS.KTS NGUYỄN TỐ LĂNG

Nguyên Vụ trưởng Chủ nhiệm Văn phòng thường trực BCĐ quy hoạch và Đầu tư xây dựng Vùng Thủ đô Hà Nội

Tài liệu tham khảo                                                         

1.  Ban Chấp hành Trung ương. Nghị quyết số 06-NQ/TW ngày 24/01/2022 của Bộ Chính trị về quy hoạch, xây dựng, quản lý và phát triển bền vững đô thị Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045.

2. Bộ Xây dựng. Báo cáo tình hình thực hiện nhiệm vụ 6 tháng đầu năm và phương hướng, nhiệm vụ trọng tâm 6 tháng cuối năm 2022 của Bộ Xây dựng. Hà nội, 14/7/2022.

3. Bộ Xây dựng. QCVN 01:2021/BXD. Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về Quy hoạch xây dựng. Hà Nội, 2021.

4. Lưu Đức Cường (chủ biên). Đổi mới phương pháp lập quy hoạch đô thị ở Việt Nam. NXB Xây dựng, Hà Nội 2021.

5. Denis J.B. Shaw. The Soviet Urban General Plan and Recent Advances in Soviet Urban Planning. Urban Studies, vol.20. 1983.

6. Dianna Colnett. Sustainable Development, Urbanization and Environmental Impact Assessment. University of Winnipeg, Manitoba 1993.

7. Nigel Richardson. Sustainable Cities: Urbanization and the Environment in International Perspective. Canada, 1992.

8. Quốc hội. Luật Quy hoạch đô thị, số 30/2009/QH12. Hà Nội 2009.

9. United Nations Conference on Human Settlements. The Habitat Agenda, Habitat II, 1996.

10. Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Nghị quyết số 1210/2016/UBTVQH13 ngày 25 tháng 5 năm 2016 về Phân loại đô thị và Nghị quyết số 26/2022/UBTVQH15 ngày 21 tháng 9 năm 2022 về Sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị quyết số 1210/2016/UBTVQH13.

11. Viện Quy hoạch Đô thị Nông thôn, Bộ Xây dựng. Tiêu chí, chỉ tiêu và chỉ số phát triển bền vững đô thị của Việt Nam. Dự án VIE-01-021. Hà Nội, 2005.