Quản lý đô thị trong ứng phó với ngập lụt: Nghiên cứu trường hợp TP. Hồ Chí Minh Việt Nam

MTXD - Tóm tắt: Bài báo này bàn luận về vai trò của quản lý đô thị với việc ứng phó ngập lụt- điển hình là TP. Hồ Chí Minh, Việt Nam. Bài viết vận dụng phương pháp định lượng, khảo sát và phỏng vấn bảng hỏi trong thu thập và xử lý dữ liệu. Với việc phân tích dữ liệu, bài báo phát hiện những ảnh hưởng, nguyên nhân ngập lụt trong bối cảnh đô thị hóa nhanh và biến đổi khí hậu ngày càng gia tăng ở TP. Hồ Chí Minh. Trên cơ sở đó, bài nghiên cứu phân tích quản lý đô thị còn hạn chế gây ảnh hưởng tới sự ứng phó với ngập lụt của người dân. Từ đó, xác định những khó khăn cũng như thách thức với quá trình quản lý ngập lụt ở các vùng đô thị đang phát triển. Trên cơ sở đó, đưa ra những khuyến nghị và đề xuất nhằm hướng tới xây dựng một khung quản lý ngập lụt phù hợp ở các khu vực đô thị có bối cảnh tương tự.

Từ khóa: Quản lý đô thị; Ứng phó với ngập lụt; Đô thị hóa.

1. Đặt vấn đề

Thành phố Hồ Chí Minh là một trong hai đô thị đặc biệt, lớn nhất Việt Nam, là thành phố dẫn đầu cả nước về phát triển kinh tế. Với quá trình đô thị hóa nhanh, không ngừng mở rộng phạm vi đô thị và lượng dân cư gia tăng nhanh, đòi hỏi cần có một chiến lược quy hoạch, phát triển và quản lý vùng đô thị TP. Hồ Chí Minh.

Theo báo cáo hiện trạng môi trường quốc gia 2016, các đô thị Việt Nam ngày cảng mở rộng theo thời gian và hiện đều bị quá tải, dân số tăng nhanh tạo sức ép lớn tới hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội (Bộ Tài nguyên và Môi trường, 2016). Kết cấu hạ tầng đô thị yếu kém, quá tải đã làm nảy sinh nhiều áp lực tới môi trường. Đặc biệt, TP. Hồ Chí Minh với tốc độ đô thị hóa nhanh, cơ sở hạ tầng lại không theo kịp sự gia tăng về dân số. Trong khi đó, trình độ, năng lực quản lý và phát triển đô thị chưa đáp ứng yêu cầu, dẫn tới khu vực đô thị này đối mặt với nhiều thách thức như hạn chế về giao thông, ô nhiễm môi trường, thiếu hụt nhà ở, và cả các vấn nạn xã hội khác như xung đột xã hội, tội phạm, bệnh tật nan y... Bên cạnh sự hạn chế về quỹ đất cho giao thông dẫn tới tình trạng ùn tắc giao thông và thiếu hụt chỗ đỗ xe, hệ thống xử lý nước thải cũng là vấn đề đau đầu ở TP. Hồ Chí Minh nói riêng, các đô thị Việt Nam nói chung. Theo báo cáo hiện trạng môi trường quốc gia 2016, hầu hết các đô thị Việt Nam đều thiếu hệ thống thu gom và các trạm xử lý nước thải tập trung. Điều này cũng góp phần cho nguyên nhân gia tăng vấn nạn ô nhiễm môi trường và đặc biệt là vấn nạn ngập lụt ở các đô thị (Bộ Tài nguyên và Môi trường, 2016).

Trong những năm gần đây, với nhu cầu phát triển kinh tế, gia tăng dân số, dẫn tới nhu cầu về nhà ở, sinh hoạt, giải trí của người dân cũng gia tăng mạnh mẽ, đòi hỏi mở rộng khu vực ở TP. Hồ Chí Minh. Nhiều khu vực đô thị mới được hình thành như các khu đô thị ở Quận 2, Quận 7, Quận Thủ Đức, nhưng cơ sở hạ tầng kỹ thuật như hệ thống xử lý nước thải, thoát nước, đường xá chưa tương xứng với tốc độ phát triển nhà ở, đô thị (Cổng thông tin điện tử - Bộ Xây dựng, 2020). Một số nơi có hệ thống thoát nước và xử lý nước thải nhưng lại không đấu nối với hệ thống chung, hoặc có nhưng lại quá tải, đóng góp vào tình trạng ngập lụt gia tăng. Như một hệ quả, tình trạng ngập úng đã đang trở thành mối quan tâm hàng đầu của cả chính quyền và cộng đồng dân cư TP. Hồ Chí Minh.

Mặc dù đã có khá nhiều các chương trình, hành động đối phó với ngập lụt, nhưng cho tới nay, tình trạng ngập lụt vẫn tiếp diễn hàng năm, gây ảnh hưởng tới đời sống người dân và sự phát triển của thành phố. Các chương trình, hành động đối phó với ngập phần nhiều mang tính kỹ thuật, công trình, trong khi khá hạn chế những biện pháp phi công trình, điển hình là việc quản lý quy hoạch đô thị gắn với ngập lụt (World Bank, 2012; Bộ Xây dựng và GIZ, 2020). Dường như TPHCM đang thiếu các biện pháp mềm hay giải pháp từ góc độ xã hội như quản trị đô thị, quản lý đô thị trong ứng phó với ngập lụt. Điều này dẫn tới yêu cầu là, cần có những nghiên cứu, đẩy mạnh việc quản lý ngập lụt đô thị. Để thực hiện được việc quản lý ngập lụt đô thị, cần nắm được quá trình biến đổi đô thị với tình trạng ngập lụt, các ứng phó với ngập lụt. Với tình hình vấn đề vừa nêu trên, nghiên cứu xác định, phân tích thực trạng ngập lụt và vấn đề quản lý ngập lụt đô thị ở TP. Hồ Chí Minh, trong đó các diễn biến, nguyên nhân xảy ra ngập lụt gắn với quá trình phát triển đô thị, phản ứng - nhận thức của người dân về ngập lụt và cách thức quản lý ngập lụt đô thị của chính quyền được mô tả, phân tích.

1. Hướng tiếp cận và phương pháp nghiên cứu

Ngập lụt và quản lý ngập lụt đô thị đã trở thành chủ đề thu hút khá nhiều các nhà nghiên cứu trên thế giới và cả ở Việt Nam. Đặc biệt trong bối cảnh biến đổi khí hậu (BĐKH) và đô thị hóa nhanh, ở các thành phố ven biển như TPHCM thì ngập lụt và quản lý ngập lụt đô thị càng được chú trọng. Tổng quan tài liệu cho thấy, đã có một lượng không nhỏ các nghiên cứu về chủ đề này, với sự đa dạng về lý luận, phương pháp, kết quả nghiên cứu. Gần đây, nghiên cứu về ngập lụt đã quan tâm tới hướng tiếp cận quản lý rủi ro. Cách tiếp cận quản lý rủi ro này đã thể hiện rõ nét là một quy trình mang tính hệ thống trong nghiên cứu của ADB (2013) khi đo lường phân tích những rủi ro ngập lụt ở các khu vực Trung Quốc và Hoa Kỳ. Với cách tiếp cận này, các hoạt động quản lý ngập lụt đã được thực hiện trên cơ sở ba bước:1) chuẩn bị ứng phó trước khi ngập xảy ra; 2) đối phó khi ngập xảy ra; 3) phục hồi sau ngập. Hướng nghiên cứu mới này cho thấy tính hệ thống trong quản lý rủi ro ngập lụt, có thể ứng phó với ngập một cách hiệu quả và kịp thời. Một số nghiên cứu khác cũng đồng quan điểm về quản lý rủi ro trong ứng phó với BĐKH, thiên tai và ngập lụt (UNDP và MARD, 2014; WB, 2012).

Như vậy, vận dụng hướng tiếp cận quản lý rủi ro như một định hướng cho quản lý ngập lụt đô thị có lẽ là khá phù hợp trong bối cảnh biến đổi khí hậu và đô thị hóa gia tăng hiện nay ở các khu vực đô thị Việt Nam. Tuy nhiên hướng nghiên cứu này còn khá mới mẻ, một số nghiên cứu chủ yếu mới được thực hiện ở các khu vực nông thôn, xây dựng quy trình quản lý rủi ro dựa trên cộng đồng. Có một số ít nghiên cứu ở khu vực đô thị nhưng mới tập trung vào vai trò của chính quyền theo hướng từ trên xuống mà chưa quan tâm tới vai trò cộng đồng. Cho đến nay, gần như chưa có nghiên cứu nào về chủ đề này ở TPHCM vận dụng quan điểm quản lý rủi ro vào phân tích quá trình quản lý ngập lụt đô thị.

Nghiên cứu định hướng tiếp cận quản lý ngập lụt đô thị theo hướng quản lý rủi ro ngập lụt. Nếu xem ngập lụt đô thị là một loại rủi ro, do đó để quản lý được loại rủi ro này, cần thực hiện theo một hệ thống 3 bước: phòng ngừa trước khi ngập xảy ra, đối phó để giảm nhẹ thiệt hại khi ngập xảy ra và bước 3 là phục hồi sau ngập.

Nghiên cứu kết hợp cả hai phương pháp định lượng và định tính để thu thập dữ liệu. Phương pháp định tính gồm phân tích tài liệu có sẵn từ các nghiên cứu, báo cáo trước đó như báo cáo của Sở Xây dựng TP. Hồ Chí Minh, báo cáo của Trung tâm Chống ngập TP. Hồ Chí Minh…cung cấp các dữ liệu về ngập lụt, về cơ sở hạ tầng chịu ảnh hưởng ngập. Phương pháp phỏng vấn sâu tiến hành phỏng vấn năm đối tượng chủ hộ/người làm kinh tế chính trong hộ gia đình ở các khu vực bị ngập, điển hình tại Quận Thủ Đức (nay là TP. Thủ Đức). Phương pháp định lượng sử dụng bộ dữ liệu khảo sát định lượng của đề tài “Nghiên cứu các giải pháp phân lũ, chậm lũ, giảm lũ nhằm giảm ngập lụt cho TPHCM” do Khoa Xã hội học, ĐH Khoa học xã hội và Nhân văn, ĐH Quốc gia TPHCM và Viện Thủy lợi miền Nam thực hiện 2017. Cuộc khảo sát được thực hiện trên địa bàn 06 quận của thành phố, bao gồm các quận Bình Thạnh, Thủ Đức, Bình Tân, Quận 11, Quận 8 và Quận 6. Các điểm khảo sát dựa trên dữ liệu và báo cáo của Trung tâm Chống ngập (SCFC) và quan sát thực tế để xác định các khu vực và điểm ngập ở các quận. Cuộc khảo sát được tiến hành với 919 hộ gia đình ở các khu vực ngập lụt.

1. Phát triển đô thị và thực trạng ngập lụt ở TP. Hồ Chí Minh

 Phát triển đô thị như một xu thế tất yếu của các quốc gia trên thế giới vì nó đánh dấu nền văn minh, những thành tựu phát triển khoa học kỹ thuật. Không ngoại lệ, Việt Nam cũng đánh giá sự phát triển dựa trên tỉ lệ phát triển đô thị. Thành phố Hồ Chí Minh (TP. HCM), với 10 triệu dân và tỉ lệ tăng trưởng dân số trên 3%, được xem như một trong những thành phố có tốc độ đô thị hóa nhanh nhất khu vực Đông Nam Á. Theo một nghiên cứu của World Bank về tình hình đô thị hóa tại 25 đô thị lớn nhất Việt Nam, TP.Hồ Chí Minh được xác định là một trong hai đô thị lớn nhất nước tính theo diện tích đất đô thị giai đoạn 2000 - 2020 (World Bank, 2015).

Số lượng dân số cũng tăng theo thời gian trong suốt giai đoạn 2010 - 2019. Trong vòng 1 thập kỷ, dân số TP.HCM đã tăng gần hai triệu người, từ 7.162.864 người vào tháng 4.2009 và tính đến tháng 4-2019 là 8.993.082 người (Tổng cục Thống kê, 2019).

Đi cùng với sự gia tăng dân số và biến động về sử dụng đất, việc mở rộng bành trướng vùng đô thị ra các vùng ven, TP.HCM dường như ngày càng đối mặt với ngập lụt gia tăng. Những năm gần đây, dưới tác động xấu của BĐKH, thời tiết đã có những diễn biến bất thường với những trận mưa, bão lớn xuất hiện ngày càng nhiều tại các tỉnh Nam Bộ. Điều này đã khiến tình hình ngập nước tại Thành phố Hồ Chí Minh càng trở nên nghiêm trọng, làm ảnh hưởng tiêu cực đến cuộc sống của người dân.

 Nguồn: Khảo sát năm 2017.

Theo dữ liệu khảo sát của chúng tôi năm 2017 cho thấy, gần một thập kỷ, từ năm 2008 tới nay, năm ngập nặng nhất là 2016 là năm cận kề cuộc khảo sát. Đặc biệt, biểu đồ mô tả ngập lụt có xu hướng gia tăng theo thời gian.

Theo một số học giả đã nhận định, nguyên nhân ngập úng của TP. Hồ Chí Minh bao gồm cả nhân tai và thiên tai, đặc biệt nguyên nhân ngập lụt có một phần gắn với tác động, hệ quả của quá trình đô thị hóa nhanh (Hồ Long Phi, 2012, Lê Hồng Kế, 2012). Nguyên nhân do nhân tai là ý thức người dân hạn chế dẫn tới rác thải xả bừa bãi gây ngập, cùng với quản lý quy hoạch không phù hợp. Với việc thiếu định hình, quy hoạch chưa có tầm nhìn xa ngay từ đầu, dẫn tới các khu vực đất trũng - nơi đóng vai trò là kho chứa nước, điển hình như khu vực quận 7, lại bị san lấp. Nhiều dòng sông, kênh mương, ao hồ là kênh thoát và chứa nước lại bị san lấp hay cống hóa phục vụ cho việc xây dựng đô thị. Bên cạnh đó, hiện tượng ngập lụt còn do thiên tai, ở đây là do Biến đổi khí hậu (BĐKH) gây ra. Với vị trí là một đô thị bán ngập triều, nằm ven biển, TP. Hồ Chí Minh phải đối mặt với nguy cơ nước biển dâng, càng làm trầm trọng, đe dọa tình trạng ngập lụt gia tăng ở thành phố này.

Bảng 1. Nguyên nhân gây ngập nước tại các quận thành phố Hồ Chí Minh

Nguồn: Khảo sát năm 2017.

Theo khảo sát của chúng tôi, người dân trên địa bàn TP.HCM nhận định, nguyên nhân ngập nước là do cả triều cường và mưa gây ra. Kết quả khảo sát cho thấy, có tới 49,4% hộ dân cho rằng nguyên nhân ngập nước tại khu vực dân cư là do mưa lớn và khi có mưa lớn kết hợp với triều cường dâng cao. Trên 70% ý kiến cho rằng ngập nước ở quận 6, quận 8, quận Bình Thạnh là điển hình ngập do triều và ngập nặng hơn khi triều cường kết hợp với mưa. Đặc điểm của khu vực quận 6, quận 8 và Bình Thạnh là địa hình trũng thấp, cao độ trung bình từ 0,9 m - 1,3 m1 tình trạng ngập nước chịu ảnh hưởng trực tiếp của thủy triều. Khi triều lên, nước tràn vào khu vực bằng nhiều ngả kể cả theo các tuyến đường dân lập, gây nên tình trạng ngập cho tất cả những vùng có cao độ thấp.

Tần suất xuất hiện của hiện tượng ngập nước tại đường trước nhà ở các khu vực dân cư tại các quận là khác nhau.

Biểu đồ 2. Độ sâu ngập nước trước nhà tại các quận huyện ở thành phố Hồ Chí Minh

Nguồn: Khảo sát năm 2017.

Theo kết quả khảo sát có 34,8% dân cư ở quận 11 gặp tình trạng thường xuyên bị ngập đường trước nhà. 75% dân cư quận Bình Thạnh và 60,4% dân cư ở quận Thủ Đức thỉnh thoảng bị ngập đường trước nhà trong khi quận 6 và quận 8 chỉ có 25% dân cư gặp tình trạng này. Độ sâu ngập đường trước nhà dân ở thành phố Hồ Chí Minh trung bình là 18,52cm. Trong đó, quận Bình Tân và Thủ Đức có thời điểm ngập đường cao lên đến 80cm. Ngập nước tại Thành phố Hồ Chí Minh đã ảnh hưởng đến đời sống của người dân trên nhiều phương diện. Ba yếu tố bị ảnh hưởng nặng nhất với người dân khi tình trạng ngập nước xảy ra là thiệt hại về nhà cửa, khó khăn trong đi lại, giao thông và gây ra mùi khó chịu trong khu vực dân cư. Cụ thể, quận 11 và quận Bình Tân có hơn 70% số hộ gia đình bị ảnh hưởng đến nhà cửa, trên 50% hộ ở tất cả các quận gặp khó khăn trong việc đi lại và khu vực dân cư có mùi khó chịu khi ngập nước. Điều này làm ảnh hưởng không nhỏ đến sinh hoạt thường nhật của người dân và đe dọa đến chất lượng sống của họ.

Bảng 2. Ba yếu tố bị ảnh hưởng nhất khi ngập tại các quận

Nguồn: Số liệu khảo sát 2017.

Về kinh tế, ngập nước làm thiệt hại công trình hạ tầng xã hội - công cộng như làm đường xá xuống cấp, các đường hẻm bị thiệt hại, bờ kè, bờ bao khu vực cũng bị ảnh hưởng. Để chia sẻ trách nhiệm với cộng đồng, nhiều nơi đã tiến hành sửa chữa, thay thế một số hạng mục công trình công cộng có sự tham gia, đóng góp bằng tiền, hiện vật hoặc ngày công lao động của người dân tại khu vực đó.

Theo kết quả khảo sát, khi ngập nước diễn ra, các hộ dân thường bị thiệt hại: sân, vườn, nhà ở xuống cấp, nền nhà bị phá hủy, tường nhà bị bong tróc, ngấm nước, cửa nhà, hệ thống vệ sinh, thoát nước… Đặc biệt, ngập nước ảnh hưởng trực tiếp đến tài sản lớn của người dân là nhà ở. Khi nhà ở bị hư hại do ngập úng, phải tiến hành sửa chữa hoặc nâng cấp để đảm bảo khu vực lưu trú của họ. Trong vòng 10 năm qua, mỗi hộ gia đình đều có ít nhất 1 lần tiến hành sửa chữa các hạng mục công trình trong gia đình, chưa nói tới chi phí cho sửa chữa đồ đạc bị hư hại do ngập lụt.

Như vậy, qua kết quả khảo sát cho thấy, ngập nước đang là một vấn nạn đáng lo ngại hiện nay, gây thiệt hại tới cả kinh tế và xã hội, ảnh hưởng tới nhiều mặt đời sống người dân ở Thành phố Hồ Chí Minh. Tình hình ngập lụt dường như là hệ quả của quá trình đô thị hóa nhanh, khi nguyên nhân ngập lụt được phân tích có mối liên hệ với việc mở rộng đô thị. Với tình hình ảnh hưởng ngập nước nghiêm trọng này, đặc biệt trong bối cảnh biến đổi khí hậu gia tăng, rất cần có các giải pháp nhằm giảm tình hình thiệt hại do ngập nước gây ra, đặc biệt cần có phương án quản lý đô thị phù hợp nhằm giảm thiểu rủi ro ngập lụt và tăng cường năng lực thích ứng với ngập nước của người dân và Chính quyền Thành phố.

1. Một số vấn đề chung trong quản lý ngập lụt ở TP. Hồ Chí Minh

Với thực trạng ngập lụt ngày càng gia tăng, ảnh hưởng trực tiếp tới đời sống - kinh tế - xã hội, đã khiến người dân và các cấp chính quyền phải có những phản ứng và thực hiện các biện pháp đối phó. Mặc dù có khá nhiều các hoạt động, chương trình đối phó với ngập nước, nhưng dường như việc quản lý ngập lụt chưa đạt được những thành quả mong đợi. Đặc biệt việc coi ngập lụt như một loại rủi ro, cần quản lý mới chỉ là khái niệm. Hàng năm, người dân vẫn phải đối phó với ngập lụt và chịu những thiệt hại do ngập gây ra.

 Ngập nước thường gây các hậu quả ảnh hưởng trực tiếp tới người dân, nhà ở, tài sản hộ gia đình. Kết quả nghiên cứu cho thấy, hầu như người dân ở TP. Hồ Chí Minh khá bị động trong việc ứng phó với ngập nước. Phần lớn các hoạt động đối phó với ngập nước đều diễn ra sau khi ngập nước. Phần lớn, các ứng phó với ngập của các hộ gia đình chủ yếu là các hoạt động xử lý hậu quả ngập nước để lại. Bảng số liệu khảo sát dưới đây sẽ thể hiện rõ điều đó.

Bảng 4. Hoạt động hộ gia đình phục hồi với ngập nước khu vực nhà ở

Nguồn: Khảo sát năm 2017

Qua khảo sát cho thấy, người dân đã phải thực hiện khá nhiều các hoạt động trong và sau khi ngập nhằm giảm hậu quả của ngập nước. Điển hình, chiếm tỉ lệ cao nhất trong các hoạt động này là ‘’lau, dọn nhà’ chiếm tới 81.5% các hộ khảo sát. Tỉ lệ này cho thấy, hầu hết các hộ khảo sát đều bị ảnh hưởng của ngập nước tới nhà ở. Có tới 44.72% số hộ khảo sát phải sử dụng các công cụ đơn giản để tát nước, điều này chứng tỏ, ít nhất có gần một nửa số hộ khảo sát bị nước ngập trong nhà và phải tát nước. Bên cạnh đó, để phục hồi sau ngập, các hộ gia đình phải tiến hành nạo vét cống rãnh chiếm 29.38% số hộ khảo sát, sữa chữa, mua mới dụng cụ đồ đạc bị hỏng chiếm 20.46%. Hoạt động sử dụng rào cản, bao cát để ngăn nước chiếm xấp xỉ 20% chứng tỏ cho thấy, ít nhất có trên ¼ số hộ khảo sát có nền nhà thấp hơn mực nước ngập dâng và nguy cơ bị nước tràn vào nhà nên phải sử dụng bao cát ngăn nước.

 Như vậy, hầu hết các giải pháp đối phó, phục hồi với ngập nước của hộ gia đình đều là các biện pháp đơn giản và mang tính khắc phục tạm thời. Qua phỏng vấn sâu về tình hình ngập lụt và phản ứng của người dân các khu vực ngập lụt ở thành phố cho thấy, hầu như năm nào người dân các khu vực này cũng đều phải đối phó với ngập lụt, nhất là vào mùa mưa. Tuy nhiên, phần lớn việc ứng phó với ngập lụt mới chỉ là cá nhân hộ gia đình tự đối phó và khắc phục. Chưa có một chương trình hay hệ thống quản lý ngập lụt từ chính quyền kết nối xuống với dân. Do vậy, các hoạt động ứng phó của người dân cũng chỉ mang tính tự phát và chưa có một chiến lược dài hạn, với những biện pháp hiệu quả thực sự. Một điều đáng chú ý nữa, với mỗi tuyến đường ngập lụt, người dân ở khu vực đó tự khắc phục ngập úng, với các hoạt động như nâng đường, nâng hẻm mà không đặt trong mạch kết nối hệ thống thoát nước với các khu vực khác. Hậu quả là họ đã phải nhiều lần nâng đường, và nước ngập không hết, mà chỉ được đẩy từ vùng này sang vùng trũng khác.

Trước tình hình ngập úng ngày càng gia tăng, Chính quyền Thành phố Hồ Chí Minh đã có các biện pháp, hành động đối phó với trình trạng ngập nước ở các khu vực ngập lụt. Kết quả khảo sát cho thấy, chính quyền các địa phương đã nỗ lực trong thích ứng, đối phó với tình trạng ngập.

Bảng 5. Các biện pháp đối phó với tình trạng ngập nước của chính quyền

Nguồn: Khảo sát năm 2017

Chính quyền địa phương đã thực hiện khá nhiều các biện pháp nhằm đối phó và giảm ngập nước như: Tuyên truyền thông tin ngập, dự báo, cảnh báo ngập, tổ chức chương trình nâng cao nhận thức, kiến thức về môi trường, ngập nước, biến đổi khí hậu… Nhưng khảo sát cho thấy, phần lớn các hoạt động đối phó với ngập từ phía nhà nước chủ yếu là biện pháp kỹ thuật như nâng đường chiếm tỷ lệ cao nhất tới 63.5%, nạo vét cống rãnh, hệ thống thoát nước chiếm tới 42.2%, xây dựng đê kè chiếm tới 39.3%. Hơn nữa, hầu hết các biện pháp kỹ thuật chủ yếu mới là biện pháp tình thế, đối phó, như biện pháp nâng đường, chỉ có thể làm giảm mức ngập ở những tuyến đường nâng lên, nhưng lại làm gia tăng nước ngập ở các tuyến đường khác khi nước ngập theo quy luật tập trung ở chỗ trũng. Trong khi đó, các biện pháp mang tính xã hội (phi công trình) chỉ chiếm tỉ lệ rất thấp, điển hình như: ‘Tăng cường sự tham gia của các chủ thể xã hội’ chỉ chiếm tỉ lệ 6,2% hay ‘Tổ chức tập huấn, tuyên truyền kỹ thuật, các biện pháp chống ngập’ chỉ chiếm tỉ lệ 6,4%.

Phần lớn các biện pháp mới chỉ mang tính đối phó, tạm thời, chứ chưa có những biện pháp lâu dài. Mặt khác, với một địa thế là đô thị bán ngập triều, việc sống chung với nước là điều không thể tránh khỏi, trong khi chúng ta chưa nghĩ tới những hướng thích ứng với ngập lụt hay những biện pháp lâu dài. Như vậy, các hoạt động, đối phó, thích ứng với ngập nước của chính quyền vẫn còn hạn chế, cần cải thiện nhằm đạt được hiệu quả cao hơn trong quá trình giảm ngập và giảm Hành động của chính quyền ứng phó với ngập Tần số Tỉ lệ (%) Tuyên truyền thông tin ngập, dự báo, cảnh báo ngập 193 21 Thực hiện các biện pháp sinh thái như làm hồ chứa nước, trồng cây 14 1,5 Tăng cường sự tham gia của các chủ thể xã hội 55 6 Dùng máy bơm nước 11 1,2 Tổ chức chương trình nâng cao nhận thức, kiến thức về môi trường, ngập nước, biến đổi khí hậu 75 8,2 Tổ chức tập huấn, tuyên truyền kỹ thuật, các biện pháp chống ngập 60 6,5 Sử dụng các túi cát, rào cản tạm thời để ngăn nước 129 14,1 Nạo vét cống rãnh, hệ thống thoát nước, hố ga 387 42,2 Xây dựng đê, kè 360 39,3 Nâng đường 582 63,5 Khác 27 2,9 những tác động tiêu cực của ngập nước. Hay nói cách khác, việc quản lý ngập lụt của chính quyền địa phường còn nhiều lỗ hổng và cần được cải thiện.

1. Những khó khăn, thách thức trong quản lý ngập ở TP. Hồ Chí minh

Qua khảo sát về tình hình ứng phó của chính quyền với ngập nước cho thấy sự hạn chế trong việc quản lý ngập lụt đô thị. Chính quyền mới chỉ có những hành động đối phó với ngập nước một cách tạm thời, chưa có một khung quản lý ngập lụt đồng bộ. Vì xét về nguyên nhân, ngập lụt là do cả nhân tai và thiên tai, như vậy cần tới một khung quản lý ngập lụt toàn diện và đồng bộ, để có thể can thiệp, giảm thiểu các nguyên nhân gây ngập ở các khu vực đô thị.

Từ tổng hợp tình hình ngập lụt thực tế ở các đô thị với các nghiên cứu trước đây cho thấy, đô thị hóa nhanh là một nguyên nhân dẫn tới ngập lụt đô thị (Hồ Long Phi, 2012; Ngân hàng thế giới, 2012). Điểm danh nhiều khu vực cho thấy, cứ sau khi đô thị hóa hay các vùng nông thôn, ven đô được mở rộng thành đô thị thì đều phải đối mặt với tình trạng ngập. Bà Pamela Cox, Phó Chủ tịch Ngân hàng Thế giới phụ trách khu vực Đông Á và Thái Bình Dương đã nhận định: “Mở rộng đô thị thường tạo ra các khu dân cư nghèo thiếu cơ sở hạ tầng và dịch vụ đầy đủ, làm cho những khu vực này dễ bị tổn thương bởi lũ lụt. Người nghèo là đối tượng bị ảnh hưởng nặng nề nhất, đặc biệt là phụ nữ và trẻ em” (Ngân hàng thế giới, 2012 - trích xuất báo điện tử Ninh Thuận). Như vậy, áp lực về tăng trưởng kinh tế, đô thị hóa nhanh và biến đổi khí hậu đã làm gia tăng nguy cơ rủi ro cao trước những thảm họa thiên nhiên, điển hình là thảm họa ngập lụt với người dân đô thị, đặc biệt là ở vùng đại đô thị TP.Hồ Chí Minh - một vùng đô thị ven biển càng dễ ảnh hưởng bởi nguy cơ ngập lụt do mực nước biển dâng.

Ở một diễn biến khác, khi phân tích các hoạt động ứng phó với ngập lụt của các cấp chính quyền địa phương, hỗ trợ của các tổ chức quốc tế và Chính phủ cho thấy, TP. Hồ Chí Minh cũng đã nhận được khá nhiều hoạt động nhằm đối phó, giảm ngập. Một số chương trình, dự án giảm ngập và giảm ô nhiễm môi trường, điển hình như: dự án vệ sinh môi trường ở TP.Hồ Chí Minh (WB hỗ trợ), Dự án cải thiện môi trường nước TP.Hồ Chí Minh-lưu vực Tàu Hủ, Bến Nghé-Đôi-Tẻ (JBIC), Dự án cải thiện môi trường thành phố - Tiểu dự án cải tạo hệ thống thoát nước lưu vực rạch Hàng Bàng (ADB), Dự án cải thiện và nâng cấp đô thị lưu vực Tân Hóa-Lò Gốm. Ngoài ra, còn một số dự án xây dựng công trình kiểm soát triều như dự án kiểm soát triều Rạch Lăng-Bình Lợi-Bình Triệu, Cầu Bông, hay dự án kiểm soát triều rạch Văn Thánh; dự án giải pháp bơm di động.

Tuy nhiên, phần lớn các chương trình, dự án đã thực hiện, hầu hết là các công trình mang tính kỹ thuật, và chỉ mới giải quyết ngập ở những khu vực trọng điểm. Những dự án, chương trình này chưa có hoạt động rốt ráo, chưa giải quyết ngập một cách tổng thể. Các chương trình giảm ngập này dù có vốn đầu tư lớn, nhưng chưa thực sự có một quy trình quản lý ngập lụt đặt trong mối kết nối với các khu vực phụ cận, đô thị vệ tinh khác trong toàn vùng đại đô thị. Điều này chỉ có thể giúp để giảm ngập ở một điểm, nhưng lại đẩy ngập lụt sang các điểm khác, vùng khác. Trong khi đó, để giảm ngập cần giải quyết nhiều vấn đề liên quan như thoát nước, hệ thống dự trữ nước thải và quy hoạch trên toàn vùng đại đô thị, chứ không chỉ là việc thoát nước ở một điểm hay một vùng.

Không chỉ vậy, một số dự án lớn được hỗ trợ của Quốc tế và Chính phủ, dù có đem lại hiệu quả về môi trường, giảm ngập cho khu vực, nhưng công trình ứng phó với ngập lụt và môi trường lại thiết kế bị hạn chế về tuổi thọ và dễ bị lỗi thời, điển hình như công trình Quy hoạch thủy lợi chống ngập úng TP Hồ Chí Minh (Quy hoạch 1547), dự án xây dựng hệ thống máy bơm chống ngập thông minh, hay dự án chống ngập 10.000 tỷ đồng, quy hoạch 752. Do các công trình này khi xây dựng chưa tính đến sự tác động của biến đổi khí hậu tới các công trình cũng như chưa tính toán lồng ghép được tác động của biến động kinh tế-xã hội và tốc độ đô thị hóa gia tăng nhanh vào quy trình quản lý ngập lụt và vận hành (Thành Nam, Hà Nguyễn, 2018, Hồ Long Phi, 2015; Huyền Trân- Minh Quân, 2019)

Một số chương trình, dự án về ngập lụt và giảm ngập khá hay, với cách tiếp cận mềm và các giải pháp phi công trình, có tính khả thi cao như ‘Tích hợp ngập lụt với quy hoạch đô thị - của nhóm nghiên cứu về quy hoạch đô thị đại học Cottbus, Đức’, hay các giải pháp tăng cường năng lực quản lý hệ thống thoát nước, xây dựng hành lang pháp lý, nâng cao nhận thức công đồng…Tuy nhiên, các nghiên cứu này mới ở dạng đề xuất, chưa được áp dụng và triển khai thực sự cho TP. Hồ Chí Minh.

Như vậy, từ thực trạng và nguy cơ gia tăng ngập lụt, cách đối phó thụ động, tạm thời của người dân cũng như chính quyền khu vực cùng với việc chưa tìm được giải pháp trọn vẹn cho ứng phó với ngập cho thấy nhu cầu cấp thiết của việc xây dựng hệ thống quản lý nguy cơ ngập lụt gắn với quy trình lập kế hoạch thường xuyên của các quận và huyện trong vùng đại đô thị. Tuy nhiên, việc xây dựng một hệ thống quản lý nguy cơ ngập lụt ở vùng đại đô thị TP. Hồ Chí Minh đối mặt khá nhiều thách thức.

Thách thức đầu tiên trong quản lý ngập lụt ở khu vực đại đô thị này là phải cân đo, tính toán giữa phát triển kinh tế với ngập lụt và bảo vệ môi trường. Đối mặt với nguyên tắc phát triển đô thị vì mục tiêu tăng trường kinh tế, do vậy, quản lý ngập lụt cần có sự thống nhất đồng bộ với các bên liên quan tới phát triển kinh tế, bảo vệ môi trường và quy hoạch đô thị.

Thách thức thứ hai trong quản lý ngập lụt ở vùng đại đô thị là việc xác định và sử dụng cách thức quản lý phù hợp, quản lý từ trên xuống (Bottom up) hay từ dưới lên (Top down). Hiện nay, chúng ta mới đang thực hiện quản lý ngập lụt theo cơ chế quản lý từ trên xuống. Hầu hết những điểm ngập của thành phố muốn giải quyết giảm ngập và tiến hành các hoạt động ứng phó như nâng cấp đường, hệ thống thoát nước đều theo quy trình quyết định giải quyết đi từ các cấp chính quyền thành phố mới xuống tới cấp cơ sở như phường, xã. Theo kết quả khảo sát về thích ứng với ngập nước của cả cấp Chính quyền và người dân như trình bày ở phần trên cho thấy các hoạt động tách riêng, không đồng bộ giữa dân và chính quyền. Người dân thì tự nâng nền nhà, hoặc ngăn nước vào nhà, trong khi chính quyền thì tiến hành các hoạt động như nâng cao trình những con đường bị ngập úng. Điều này cho thấy sự không đồng bộ trong các hoạt động của cộng đồng và chính quyền trong ứng phó với ngập, gây lãng phí và phân tán nguồn lực tài chính và nguồn lực tự nhiên. Trong bối cảnh một đại đô thị ứng phó với ngập, cần thiết lồng ghép cả biện pháp quản lý từ trên xuống kết hợp với quản lý từ dưới lên, mới có thể giải quyết được vấn đề nan giải này.

Thách thức thứ ba, khu vực địa lý khá rộng, địa hình phức tạp, dẫn tới khó khăn trong quản lý rủi ro ngập lụt. Ở một khía cạnh khác xét về mặt địa lý, TP. Hồ Chí Minh là một đô thị bán ngập triều, tức là chúng ta phải chấp nhận ngập lụt và sẽ khó loại bỏ hoàn toàn ngập lụt ra khỏi khu vực này. Vùng đại đô thị TP. Hồ Chí Minh nằm sát ngay bờ biển, với hệ thống kênh rạch, sông ngòi nối trực tiếp ra biển. Trong bối cảnh biến đổi khí hậu ngày càng gia tăng, nước biển dâng cao, thì chúng ta sẽ ứng phó như thế nào? Chúng ta sẽ thích ứng tại chỗ bằng cách sống chung với ngập lụt hay sẽ rút dần vào các vùng không bị ngập khi nước biển dâng? Theo nghiên cứu của một số tổ chức quốc tế uy tín như Ngân hàng thế giới, Trung tâm Nghiên cứu các Hệ thống môi trường (CESR)…Việt Nam nằm trong top năm nước trên thế giới bị ảnh hưởng nghiêm trọng bởi mực nước biển dâng. “Theo số liệu quan trắc tại các trạm hải văn ven biển nước ta cho thấy, mực nước trung bình Biển Đông tăng khoảng 4,7 mm/năm, trong đó riêng Việt Nam có mức tăng trung bình khoảng 2,8mm/năm” (Nguyễn Văn Sử, 2018). Theo kịch bản biến đổi khí hậu của của Bộ Tài nguyên môi trường đã báo động mực nước biển của nước ta có thể tăng thêm 33,3 cm vào năm 2050, con số này không ngừng tăng lên 45 cm vào năm 2070 và khoảng 01 m vào năm 2100. Theo những dự báo kịch bản này, nhiều khu vực đất liền ven biển sẽ bị chìm trong nước, thậm chí có khu vực sẽ bị ngập sâu vĩnh viễn. Dự báo, nếu nước biển dâng cao 1m thì có tới 4,4% lãnh thổ Việt Nam bị ngập toàn bộ, 10% dân số bị ảnh hưởng trực tiếp và các khu vực đô thị ven biển sẽ bị ngập nặng, trong đó, thành phố Hồ Chí Minh là vùng có tỉ lệ khu vực bị ngập khá cao so với các khu vực khác, tới 17,84% (Nguyễn Văn Sử, 2018). Trong hoàn cảnh này, việc di dời hay sống chung thích nghi với ngập nước ở một khu vực cũng đã khó, nhưng nó sẽ là một thách thức lớn với một đại đô thị có 20 - 30 triệu dân, gồm khu trung tâm đô thị và các khối đô thị vệ tinh. Như vậy, vấn nạn về ngập lụt đã đặt ra khá nhiều thách thức cho việc phát triển vùng đại đô thị và việc quản lý ngập lụt ở vùng này.

1. Khuyến nghị và kết luận

Như vậy, từ kết quả nghiên cứu có thể đi đến kết luận, ngập nước hiện đang là vấn nạn, đe dọa đến đời sống, con người và gây ảnh hưởng thiệt hại tới kinh tế xã hội ở vùng đô thị thành phố Hồ Chí Minh. Tuy nhiên, các biện pháp thích ứng với ngập của chính quyền còn nhiều hạn chế, đòi hỏi trong tương lai cần có những giải pháp hiệu quả hơn. Điều này đã thể hiện sự hạn chế của quản lý đô thị trong bối cảnh đô thị hóa nhanh và biến đổi khí hậu gia tăng. Mặc dù ngập lụt được dự báo có nguy cơ gia tăng trong tương lai do vị trí địa lý của TP.Hồ Chí Minh ở ven biển, chịu ảnh hưởng bởi mực nước biển dâng, biến đổi khí hậu và các hoạt động của con người, khai thác quá mức các nguồn tài nguyên như đất đai, sông ngòi, tuy nhiên chúng ta chưa xây dựng được một khung quản lý rủi ro ngập lụt ở đô thị. Nhất là, trong bối cảnh phát triển mở rộng đô thị, và hướng tới quy hoạch thành vùng đại đô thị, các yêu cầu đặt ra cho quản lý đô thị càng nhiều, không chỉ quản lý con người, xã hội, bảo vệ tài nguyên thiên nhiên mà còn quản lý các thiên tai, vấn nạn như ngập lụt. Quản lý ngập lụt ở vùng đại đô thị như TP.HCM là một thách thức lớn, đòi hỏi xác định các phương hướng xây dựng, quy hoạch vùng đại đô thị như thế nào để các khu vực có thể tự chủ trong ứng phó với ngập lụt nhưng có các kết nối, hỗ trợ nhau trong một thể thống nhất. Bên cạnh việc quản lý vùng đại đô thị với đường hướng quy hoạch kỹ thuật, cần có định hướng tiếp cận mềm, phi công trình, quản lý đô thị về con người. Cần có những chương trình quy hoạch nhân lực để quản lý dân cư ở các khối đô thị trong một tổng thể kết nối, đồng thời có các chương trình nhằm nâng cao nhận thức người dân về môi trường và ngập lụt. Trong bối cảnh phát triển vùng đại đô thị TP.Hồ Chí Minh, thực sự rất cần tới việc nghiên cứu để xây dựng được một khung quản lý phù hợp và thông minh cho vùng đại đô thị, nhằm giảm thiểu ngập lụt cũng như các vấn nạn nảy sinh từ việc hình thành khu vực này. Chiến lược quản lý ngập lụt tích hợp với quy hoạch đô thị trong phát triển vùng đại đô thị thông minh cũng có thể là một hướng đi khả thi trong bối cảnh này.

BÙI THỊ MINH HÀ*

Tài liệu tham khảo

 1. Bách khoa toàn thư Grand Bretagne, tập 8.

 2. Birkmann J., Matthias G., Vo V.T., Nguyen T.B., 2010. Vulnerability profiles with respect to present and future water- related hazards in the Vietnamese Mekong Delta-Providing the information-base for successful coping and adaptation within the framework of integrated water resources management. Wisdom project, 2010.

3. Bộ Tài nguyên Môi trường. Kịch bản biến đổi khí hậu và nước biển dâng cho Việt Nam, 2016.

4. Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn, 2012. Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia công trình thủy lợi, các quy chuẩn thiết kế QCVN 04-05: 2012/BNNPTNT

5. Ho Long Phi., 2012. Thích ứng với ngập nước và biến đổi khí hậu: nhu cầu hợp tác với các nhà quy hoạch. Vietnamese Journal of urbanism, 2012. 6. H 2012.ese Journal Thông tin từ báo điện tử VOV - Hệ thống thoát nước bị lỗi thời. Trích xuất ngày 1.9.2021 trên trang: https://vov.vn/xa-hoi/tp-hcm-he-thong-thoat-nuoc-vua-lam-xongda-bi-loi-thoi-432849.vov

7. Huyps://vov.vn/xa-hoi/tp-hc. TP. H/vov.vn/xa-hoi/tp-hcm-he-thong-thoat-nuoc-vua lamxong-da-. Báo Lao động. Trích xuất ngày 2.9.2021 trên trang: https://laodong.vn/xa-hoi/tpho-chi-minh-thay-doi-cach-chong-ngap-vi-quy-hoach-loi-thoi763191.ldo

8. Institute of Local Government Studies and International Water Management Institute, 2012.Community adaptation to flooding risk and vulnerability: Final report. Accra, Ghana: ILGS and IWMI.

 9. Max Weber, 1958. The city. N.Y.Free Press.

10. Ngân hàng thế giới, 2012. Trích xuất tư liệu ngày 3.11.2018 từ trang: http://www.citypopulation.de/world/Agglomerations.html

11. Nguyễn Văn Sử, 2018. Nước biển dâng và những hệ lụy đáng báo động. Tạp chí Quốc phòng toàn dân. Trích xuất ngày 10.09.2021 tại trang: 12. http://tapchiqptd.vn/vi/bien-dao-viet-nam/nuoc-bien-dang-va-nhung-he-luy-dang-baodong/11542.html

13. Sjoberg G, 1965. The origin and evolution of cities. Cities: A scientific American book. N.Y.: Alfred A.Knopf

14. Số liệu Tổng cục Thống kê, 2017

15. Thành Nam, Hà Nguyễn, 2018. Loay hoay chống ngập lụt ở TP. Hồ Chí Minh, 2018. Ấn phẩm Báo Nhân Dân. Trích xuất ngày 1.9.2021

16. https://nhandan.vn/baothoinay-xahoi/loay-hoay-chong-ngap-lut-o-tp-ho-chi-minh328485

 17. Thảo Hương, 2015. ‘Mỹ chuẩn bị thế nào cho chiến tranh đô thị năm 2030’. Trích xuất từ trang web: http://soha.vn/quan-su/my-chuan-bi-the-nao-cho-chien-tranh-do-thi-nam-2030- 20150326100712352.htm

18. Thông tin từ Bộ Xây dựng - Trích xuất tư liệu ngày 3.11.2018 từ trang: 19. https://moc.gov.vn/tl/tin-tuc/63177/tp-ho-chi-minh-chi-phat-trien-du-an-nha-o-noi-dahoan-thien-dong-bo-ha-tang.aspx

20. Trịnh Duy Luân, 2009. Giáo trình xã hội học đô thị. Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, 2009

21. Trung tâm về Vấn đề Tập trung Dân cư Thế giới của Liên hợp quốc, 2011. Báo cáo về khu vực tập trung dân cư trên toàn cầu.

22. Trung tâm quan trắc môi trường Việt Nam, 2016. Báo cáo hiện trạng môi trường Quốc gia 2016.

23. Trích xuất tư liệu ngày 21.9.2021 từ trang:http://baoninhthuan.com.vn/news/21118p1c26/ ngap-lut-do-thi-thach-thuccac-nuoc-dang-phat-trien-o-dong-a.htm

24. Wirth Louis, 1938. Urbanism as a way of life. American Journal of Sociology. 44: 1-24

* Thạc sĩ, Giảng viên, Trường Đại học Khoa học xã hội và Nhân văn TP. Hồ Chí Minh, email: buithiminhha@hcmussh.edu.vn.