Quy hoạch, quản lý không gian ngầm và khuyến khích đầu tư, khai thác không gian ngầm tại Hà Nội

MTXD - Hoàn thiện thể chế về quy hoạch, quản lý sử dụng không gian ngầm và hệ thống công trình ngầm đô thị sao cho phù hợp với các chiến lược phát triển bền vững đô thị Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến 2045 là một trong nhiều nhiệm vụ đã được Chính phủ đề ra và sẽ công bố kế hoạch hành động trong thời gian tới.

I. Khái quát chung

Đô thị Việt Nam đang có tốc độ phát triển nhanh cả về quy mô, số lượng và chất lượng (cho đến nay đã có hơn 870 đô thị với tốc độ đô thị hóa khoảng 41-42%). Sự phát triển này đã gây áp lực lên cơ sở hạ tầng đô thị, tại các TP lớn như Hà Nội, TP.HCM, Đà Nẵng. Quỹ đất xây dựng đô thị hầu như cạn kiệt, các không gian công cộng, không gian xanh đang ngày càng bị thu hẹp dẫn tới ùn tắc giao thông, ngập úng đô thị thêm trầm trọng.

Đứng trước vấn đề này xu hướng mới ở Việt Nam là sử dụng, khai thác và quản lý phát triển không gian theo chiều sâu của đô thị và coi đó là không gian thứ hai của đô thị.

Ngày 24/1/2022, Bộ Chính trị ban hành Nghị quyết 06-NQ/TW về quy hoạch, xây dựng, quản lý và phát triển bền vững đô thị Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến 2045 đã xác định “Tổ chức quy hoạch, xây dựng và phát triển đô thị, vùng đô thị nhất là quy hoạch xây dựng hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, khu công cộng, quy hoạch quản lý sử dụng không gian nổi, không gian ngầm và hệ thống công trình ngầm (CTN) đô thị……..’'

Dự thảo Luật Thủ đô đang được soạn thảo và có dự kiến đưa nội dung về quy hoạch, quản lý không gian ngầm, biện pháp khuyến khích đầu tư, khai thác không gian ngầm.

Như vậy quy hoạch, quản lý không gian ngầm ngày nay đang trở nên bức thiết. Hà Nội là TP đầu tiên trong cả nước đã phê duyệt Quy hoạch chung không gian xây dựng ngầm đô thị trung tâm  - TP Hà Nội đến năm 2030 tầm nhìn đến 2050 tỷ lệ 1/10.000 (Quyết định 913/QĐ-UBND), Quy hoạch được phê duyệt nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý Nhà nước về xây dựng, quản lý và sử dụng CTN khu vực đô thị trung tâm; đồng thời nhằm khớp nối, kết nối đồng bộ các không gian xây dựng ngầm trên địa bàn TP.

Công trình hầm Thủ Thiêm - TP.HCM

 II. Những thách thức và khó khăn vướng mắc

Mặc dù quy hoạch, quản lý, khai thác sử dụng không gian ngầm được xác định là rất quan trọng trong quản lý xây dựng và phát triển đô thị - được coi là không gian thứ 2 của đô thị nhưng quá trình triển khai còn gặp rất nhiều thách thức.

1. Về thông tin số liệu hiện trạng - các dữ liệu về hiện trạng điều kiện tự nhiên, địa chất nền, thủy văn, hiện trạng về sử dụng đất, về xây dựng công trình, quản lý, khai thác không gian ngầm hiện phân tán rải rác tại nhiều cơ quan chuyên môn, chuyên ngành, tư vấn, NCKH… các dữ liệu này chưa được chuẩn hóa thống nhất và hầu như chưa sử dụng công nghệ thông tin, công nghệ số để quản lý; tính cập nhật, bổ sung còn rất hạn chế… việc chia sẻ, tiếp cận thông tin dữ liệu rất khó khăn, chưa có chế tài cụ thể về trách nhiệm cung cấp thông tin và chưa hình thành cơ quan đầu mối để quản lý thống nhất việc này.

2. Quy hoạch không gian ngầm đã được quy định nhưng chưa mang tính bắt buộc vì vậy có thực hiện hay không lại tùy vào mỗi địa phương. Mặt khác chưa có hướng dẫn cụ thể trình tự, thủ tục lập, thẩm định và phê duyệt (vì có tính đặc thù) cũng như nội dung quy hoạch chưa đầy đủ.  

3. Vấn đề đất đai đang nan giải, khó khăn. Quyền về sử dụng đất đai phần không gian ngầm đóng vai trò rất quan trọng trong quy hoạch và quản lý phát triển không gian ngầm, đây cũng có thể là nút thắt khi kêu gọi các nguồn lực đầu tư.

Các quy định của Luật Đất đai 2013 và các hướng dẫn không rõ và ngay tại dự thảo Luật Đất đai lần này vẫn không cụ thể các quy định có liên quan đến sử dụng đất để quy hoạch, xây dựng và quản lý không gian ngầm như một số vấn đề sau:

- Trong dự thảo tại khoản 32 Điều 3 về đất đai để xây dựng công trình ngầm là chưa đầy đủ các đối tượng và điều 182 việc xác định không gian sử dụng đất theo chiều sâu được xác định như thế nào?

- Chế độ sử dụng đất đối với các loại công trình ngầm.

- Quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất CTN: Sử dụng đất đến độ sâu bao nhiêu? Quyền sử dụng đất để xây dựng CTN giữa các chủ thể tham gia (ở các tầng không gian ngầm - mức độ sâu khác nhau); cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất để xây dựng CTN? Sử dụng đất xây dựng CTN có hành lang an toàn /vùng bảo vệ (công trình theo tuyến) ? Quan hệ giữa người sử dụng đất trên mặt đất và dưới mặt đất được quy định như thế nào?

- Việc phải thu hồi đất, giải phóng mặt bằng, bồi thường để xây dựng công trình ngầm (chủ yếu trong thời gian thi công CTN) được quy định như thế nào?

- Quy định về tài chính đối với sử dụng đất CTN (quy định về thời hạn sử dụng đất, tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, miễn giảm tiền sử dụng đất, thuế đất hay đấu giá quyền sử dụng đất, vì vậy Điều 201 trong dự thảo Luật Đất đai cần cụ thể hơn theo đặc thù của CTN).

4. Vấn đề về sở hữu tài sản là CTN? đặc biệt tài sản này gắn với thị trường bất động sản hoặc gắn với quyền sử dụng đất hoặc giữa sở hữu chung (nhà nước) và sở hữu riêng (tư nhân). Mặc dù quy định về sở hữu tài sản đã có quy định tại NĐ 39 xong vẫn không cụ thể hoặc chưa thực hiện được.

5. Về tiêu chuẩn, quy chuẩn và định mức kinh tế, kỹ thuật:

- Thiếu nhiều tiêu chuẩn, quy chuẩn liên quan đến quy hoạch, xây dựng CTN (Đặc biệt là độ an toàn, chiếu sáng, phòng cháy chữa cháy, cấp thoát nước; quy định vùng hạn chế, phạm vi bảo vệ và hành lang an toàn của công trình ngầm đặc biệt các tuyến tàu điện ngầm ….được xác định/quy định như thế nào?).

- Định mức kinh tế, kỹ thuật, đơn giá, quy trình kỹ thuật…. cho các CTN sử dụng vốn nhà nước?

6. Cơ chế, chính sách huy động khu vực tư nhân tham gia vào đầu tư xây dựng quản lý, khai thác sử dụng CTN?

7. Chưa có định hướng/chiến lược tổng thể quản lý, khai thác và sử dụng không gian ngầm?

8. Quản lý nhà nước về không gian ngầm (đầu mối quản lý, cơ quan quản lý, cơ chế phối hợp…)

Hầm cho người đi bộ tại Hà Nội

III. Một số kiến nghị

1. Tổ chức điều tra cơ bản để xây dựng cơ sở dữ liệu không gian (3D) về CTN

Các dữ liệu cần điều tra đều có quy định cụ thể, tuy nhiên trước khi điều tra cần tiến hành xây dựng và chuẩn hóa dữ liệu; thống nhất việc sử dụng phần mềm; thực hiện việc lập bản đồ hiện trạng sử dụng đất CTN, bản đồ hiện trạng CTN…..

Hiện nay, Sở KH&CN Hà Nội đang giao cho Đại học Quốc gia Hà Nội thực hiện đề tài “ Nghiên cứu xây dựng và chuẩn hóa cơ sở dữ liệu CTN gắn với cấu trúc nền địa chất phục vụ quản lý phát triển không gian ngầm đô thị trung tâm TP Hà Nội”, hy vọng kết quả đề tài sẽ đóng góp hiệu quả vào công tác quy hoạch và quản lý… Tuy nhiên phạm vi đề tài hẹp (lý thuyết thì đầy đủ nhưng mới áp dụng vào một quận) và thực hiện trong khoảng thời gian nhất định, vì vậy cần có kinh phí để mở rộng toàn TP cũng như cập nhật thường xuyên.

2. Lập quy hoạch không gian ngầm và tổ chức triển khai thực hiện

Để góp phần giải quyết nhiều vấn đề đặt ra có liên quan đến quản lý, sử dụng đất và kêu gọi đầu tư, theo kinh nghiệm nhiều nước trên thế giới căn cứ chung vào cấu trúc nền địa chất kiến nghị bổ sung cụ thể về quy hoạch không gian ngầm theo độ sâu cùng với các loại CTN tương ứng như sau:

* Tầng không gian thứ nhất (tầng nông): tính từ mặt đất xuống độ sâu 5m: Tầng không gian này là nơi xây dựng tầng hầm của các công trình trên mặt đất; các công trình đường dây, đường ống kỹ thuật, hào, cống, bể cáp; hầm dành cho người đi bộ; hầm đường bộ; bãi đỗ xe…

* Tầng không gian thứ hai (tầng trung bình): từ độ sâu 6m đến 12m: Tại tầng không gian này bố trí tuynel kỹ thuật, bãi đỗ xe ngầm đặt sâu, ga ra ô tô, hầm đường bộ; ga và đường tàu điện ngầm đặt nông; các công trình công cộng, thương mại, dịch vụ; kho và bể chứa;

* Tầng không gian thứ ba (tầng sâu): từ độ sâu 12m đến 40m: Tầng không gian này bố trí hầm đường bộ đặt sâu, các ga và đường tàu điện ngầm đặt sâu; các kho lạnh, bể chứa ngầm lớn…

* Tầng không gian thứ tư: độ sâu >40m: Tầng không gian này chủ yếu bố trí các công trình ngầm có ý nghĩa đặc biệt liên quan đến bảo mật và quốc phòng, an ninh.

Đối với Hà Nội: Quy hoạch chung không gian xây dựng ngầm đô thị trung tâm - TP Hà Nội đến năm 2030 tầm nhìn đến 2050 tỷ lệ 1/10.000 đã được phê duyệt cần xây dựng kế hoạch cụ thể để triển khai thực hiện với thời gian cùng các nguồn lực tương ứng.   

Mặt khác, trong QH đã chỉ ra khá rõ về: Các đầu mối giao thông công cộng lớn của TP (ga đường sắt đô thị, ga đường sắt quốc gia) là hạt nhân phát triển không gian xây dựng công cộng ngầm; Định hướng phát triển đô thị theo mô hình TOD trong đó, ưu tiên xây dựng và phát triển không gian ngầm với các công trình công cộng, trung tâm thương mại, dịch vụ đô thị; Phát triển các kết nối trực tiếp hoặc gián tiếp các công trình xây dựng ngầm với ga tàu điện ngầm thông qua hầm cho người đi bộ đồng thời xây dựng một số quảng trường, không gian công cộng ngầm gắn với các ga đường sắt đô thị quan trọng. Đây là cơ sở hình thành các dự án để kêu gọi đầu tư các CTN

Đây là cơ sở hình thành các dự án để kêu gọi đầu tư các CTN. Trong danh mục, hạng mục ưu tiên đầu tư trong giai đoạn đến 2030, phần lớn lại là các công trình riêng lẻ; chính vì vậy căn cứ vào quy hoạch chung không gian ngầm và phối hợp đồng bộ với việc đầu tư các tuyến đường sắt đô thị đang được thực hiện lựa chọn 1-2 khu vực dự kiến phát triển theo mô hình TOD để đầu tư thí điểm và có thể trước mắtt nghiên cứu TOD khu vực Ga Hà Nội - đây là địa điểm thuận lợi trong việc triển khai song song với việc đầu tư tuyến đường sắt đô thị số 1 (Đã có QHCT và các ý tưởng về mô hình TOD này).

Royal City (Hà Nội) sử dụng không gian ngầm làm trung tâm thương mại.

3. Vấn đề đất đai để xây dựng CTN

- Trên cơ sở quy hoạch không gian ngầm theo chiều sâu, tùy thuộc vào loại/quy mô công trình có thể cho phép người sử dụng đất để xây dựng CTN theo tầng không gian của quy hoạch và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất kèm theo.

- Tài chính đối với sử dụng đất CTN: Đề xuất về thuê đất theo chiều sâu công trình có thể ví dụ như sau:

+ Đối với các CTN là một phần của công trình trên mặt đất sâu đến 5m, thì việc sử dụng phần không gian dưới mặt đất để xây dựng công trình trong ranh giới sử dụng đất theo quy hoạch thì việc thu tiền thuê đất có thể tính như đối với diện tích trên bề mặt.

+ Đối với các CTN độc lập theo quy hoạch được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt không sử dụng phần đất trên bề mặt thì nộp tiền sử dụng đất như sau (theo nguyên tắc giảm dần có thể từ 70%, 30%, 20%, 0% )

* CTN ở độ sâu từ 0m đến 05m được tính bằng…% giá đất do UBND tỉnh, TP trực thuộc Trung ương ban hành hàng năm theo mục đích sử dụng của loại đất tương tự trên bề mặt.

* Tương tự như đối với các CTN ở độ sâu từ 06m đến 12m, CTN có độ sâu từ 12m đến 40m và CTN có độ sâu > 40 m được tính bằng …% giá đất do UBND tỉnh, TP trực thuộc Trung ương ban hành hàng năm theo mục đích sử dụng của loại đất tương tự trên bề mặt.

+ Đối với các CTN theo tuyến thì giá thuê đất được tính theo giá bình quân của mức giá đất tương tự trên mặt đất và ở các tầng không gian ngầm khác nhau được xác định theo tỷ lệ trên.

Lưu ý:

* Theo Điều 5 Nghị định 46/2014/NĐ-CP quy định: Đối với đất được Nhà nước cho thuê để xây dụng CTN (không phải là phần ngầm của công trình xây dựng trên mặt đất).

Trường hợp thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm, đơn giá thuê đất không quá 30% đơn giá thuê đất trên bề mặt với hình thức thuê đất trả tiền, thuê đất hàng năm có cùng mục đích sử dụng. Văn bản này quy định chung về tiền thuê đất cho CTN không quy định cụ thể theo chiều sâu.

 Đề nghị nên bổ sung trong Luật Đất đai quy định riêng có liên quan đến quản lý đất đai để xây dựng CTN (VD đấu giá quyền sử dụng đất, giao đất, thu tiền sử dụng đất hoặc thuê đất, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất…..đối với các CTN). 

4. Các chính sách hỗ trợ và ưu đãi để xây dựng CTN đô thị

Mặc dù các công trình giao thông ngầm và bãi đỗ xe ngầm; công trình đầu mối kỹ thuật ngầm; cống, bể kỹ thuật, hào, tuy nen kỹ thuật đã có quy định được hỗ trợ và ưu đãi theo quy định tại NĐ 39/2010, tuy nhiên cho đến nay các chính sách này vẫn chưa có để được ban hành.

Để tạo điều kiện cho các nhà đầu tư tham gia đầu tư vào xây dựng CTN và quản lý không gian ngầm một vài ý kiến có thể tham khảo sau:

- Về vay tín dụng đầu tư Nhà nước: Hiện nay, Chính phủ đang sửa đổi Nghị định số 32/2017/NĐ-CP ngày 31/ 03/ 2017 quy định chính sách cho vay tín dụng đầu tư Nhà nước …ngoài danh mục các dự án vay vốn tín dụng đã có như cấp nước, xử lý nước thải, rác thải đề nghị bổ sung các dự án về xây dựng CTN bao gồm: Tuy nen kỹ thuật, hầm cho người đi bộ và bãi đỗ xe ngầm phục vụ mục đích công cộng.

- Thuế thu nhập doanh nghiệp: Nghiên cứu ưu đãi miễn giảm thuế thu nhập doanh nghiệp đầu tư vào lĩnh vực hạ tầng kỹ thuật ngầm, CTN sử dụng chung.

- Hợp tác công tư trong xây dựng CTN trước mắt xây dựng ga tàu điện ngầm là trung tâm do nhà nước đầu tư phối hợp với các nhà đầu tư khác cùng đầu tư xây dựng các trung tâm công cộng, thương mại, dịch vụ đi cùng.

5. Hoàn thiện và ban hành hệ thống các tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật liên quan quy hoạch không gian ngầm, xây dựng CTN, duy tu, bảo trì CTN. Ban hành các định mức kinh tế kỹ thuật, quy trình kỹ thuật và đơn giá phù hợp với điều kiện của Hà Nội đối với các CTN sử dụng vốn Nhà nước.

6. Quản lý không gian ngầm đô thị

- Thành lập cơ quan chịu trách nhiệm quản lý không gian ngầm trước mắt trực thuộc UBND TP Hà Nội với các nhiệm vụ cơ bản: Thống nhất quản lý toàn bộ cơ sở dữ liệu về không gian ngầm (thông qua công nghệ số, công nghệ thông tin) để phục vụ nghiên cứu, quy hoạch, khảo sát, thiết kế và quản lý không gian ngầm; đề xuất ban hành quy chế và định hướng về quản lý, khai thác và sử dụng không gian ngầm; tham mưu về cơ chế, chính sách hỗ trợ, khuyến khích các thành phần kinh tế tham gia xây dựng công trình ngầm; phối hợp với các cơ quan liên quan giám sát, kiểm tra việc triển khai thực hiện sau quy hoạch không gian ngầm, các dự án đầu tư xây dựng CTN…

- Phải có các quy định rõ ràng và chế tài cụ thể về phối hợp giữa các cơ quan chuyên môn quản lý chuyên ngành như Xây dựng, Giao thông, Quy hoạch Kiến trúc, Tài nguyên & Môi trường, Công thương và Thông tin & Truyền thông …. trong quy hoạch, đầu tư xây dựng, quản lý, khai thác không gian ngầm, xây dựng CTN và chia sẻ thông tin.

Kết luận

Không gian ngầm là tài nguyên quý báu cần được nghiên cứu và khai thác có hiệu quả. Không gian ngầm đã và sẽ là một phần của đời sống đô thị hiện đại, việc quy hoạch, quản lý và khai thác không gian ngầm là rất cần thiết để góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng đất đô thị, năng lực cơ sở hạ tầng, giữ gìn cảnh quan lịch sử văn hóa, tăng diện tích xanh, cải thiện sinh thái đô thị… hướng tới phát triển đô thị hiện đại và bền vững.

PGS.TS NGUYỄN HỒNG TIẾN

Nguyên Cục trưởng Cục Hạ tầng kỹ thuật (Bộ Xây dựng)