GS-TSKH. Đặng Hùng Võ: Một số khuyến nghị đối với chính sách nhà ở xã hội

MTXD - Giải quyết nhà ở cho dân luôn là vấn đề lớn trong tất cả các đất nước. Ở nước ta, nhà ở lại gắn với khái niệm mang tính truyền thống “an cư rồi mới lạc nghiệp” lại càng làm cho vấn đề giải quyết nhà ở cho dân có tầm quan trọng hơn...

Tuy nhiên có gì đó chưa thỏa đáng trong phát triển nhà ở xã hội (NOXH), nhà ở thương mại giá rẻ ở nước ta. Trước hết, từ trạng thái cực đoan Nhà nước bao cấp hoàn toàn về nhà ở, Nhà nước ta đã chuyển sang trạng thái cực đoan đối ngược là giải quyết nhà ở chỉ bằng cơ chế thị trường. Khu vực nhà ở giá rẻ bị bỏ qua cho tới 2009 mới được đưa vào Chương trình của Chính phủ khi thị trường bất động sản (BĐS) đã rơi vào trì trệ. Hiện nay, chúng ta có kinh nghiệm không nhiều về phát triển NOXH, trong đó chủ trương phát triển vẫn mang nặng tư duy bao cấp, chưa tạo được động lực từ ngay những người có thu nhập thấp gắn với nhu cầu tiếp cận nhà ở.

Khu nhà ở xã hội tại phường Đông Ngạc, quận Bắc Từ Liêm, Hà Nội. Ảnh: Phạm Hùng

Những khoảng trống về chính sách sẽ được bàn như phần dưới đây.

1. Kể từ năm 1998, khung pháp luật về phát triển nhà ở được hình thành trong Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai và đã tạo sức sống cho các dự án xây dựng kinh doanh nhà ở để bán và cho thuê. Cung nhà ở thông qua các dự án tăng mạnh trên thị trường. Từ đó, khung pháp luật về phát triển được nới rộng qua các luật như Luật Đất đai 2003; Luật Nhà ở 2005; Luật Kinh doanh BĐS 2006; Luật Sửa đổi, bổ sung Điều 126 của Luật Nhà ở và Điều 121 của Luật Đất đai 2009 (mở rộng diện tiếp cận nhà ở cho người Việt Nam định cư ở nước ngoài); Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của các luật có liên quan tới xây dựng cơ bản 2009 (thống nhất hệ thống đăng ký đất đai, nhà ở và các tài sản khác gắn liền với đất); Luật Đất đai 2013; Luật Nhà ở 2014; Luật Kinh doanh BĐS 2014.

Hầu như tất cả các luật tạo khung pháp lý cho phát triển nhà ở nói chung và phát triển NOXH nói riêng đều dựa vào các dự án phát triển nhà ở, chỉ riêng Luật Nhà ở 2014 đã thay chương về quản lý các dự án phát triển NOXH trong bằng chương chính sách phát triển NOXH. Sự thực, đây mới chỉ là thay đổi tư duy tiếp cận luật pháp; trên thực tế, quản lý vẫn tập trung vào các dự án phát triển NOXH là chủ yếu.

Từ cách tiếp cận khung luật pháp nói trên, có thể thấy chính sách phát triển NOXH của nước ta đang đặt nhà đầu tư NOXH vào vị trí trung tâm, mà đáng ra phải đặt người có nhu cầu tiếp cận NOXH vào trung tâm. Sự lựa chọn trung tâm phát triển bị lệch đã dẫn tới những lệch lạc về chính sách trong quá trình phát triển. Sự trợ giúp của Nhà nước cũng mang mầu sắc bao cấp, thể hiện cơ chế xin - cho. Mọi trợ giúp của Nhà nước tới người được thụ hưởng NOXH đều phải qua tay chủ các dự án đầu tư. Trong khi đó, cung nhà ở trên thị trường đã được khẳng định là 95% từ nguồn tự xây của dân, chỉ có 5% từ nguồn các dự án phát triển nhà ở.

Như vậy, chính sách phát triển NOXH thông qua các dự án cần được thay thế bằng chính sách trợ giúp trực tiếp cho người dân có khả năng tạo cung NOXH. Có thể lấy ví dụ như khá nhiều dự án NOXH cho công nhân làm việc tại các khu công nghiệp và cho sinh viên, học sinh đã không thu hút được sự quan tâm của đối tượng. Tình trạng này là do tư duy về thiết kế nhà ở của chủ đầu tư không phù hợp với nhu cầu sống độc lập của mỗi người. Công nhân và sinh viên vẫn muốn thuê những căn nhà giá rẻ, điều kiện sống thiếu thốn do người dân địa phương xây dựng và cho thuê. Mọi ưu đãi của Nhà nước rơi vào tay chủ đầu tư nhưng không đáp ứng được nhu cầu; trong khi đó, người dân địa phương không nhận được ưu đãi gì nhưng vẫn tạo nguồn cung chủ yếu về nhà cho thuê giá rẻ.

2. Các thủ tục quản lý đối với khu vực các dự án NOXH cần đi theo hướng cải cách thủ tục hành chính, có như vậy mới thu hút được các nhà đầu tư. Nói cách khác, cần quy định ngay trong Luật các thủ tục hành chính đơn giản đối với các dự án NOXH. Chỉ cần các điểm chốt về thủ tục liên quan đến các ưu đãi của Nhà nước, các nội dung khác để cho vận hành theo cơ chế thị trường.

Mặt khác, cần cải cách tổng thể cách quản lý giao dịch NOXH, cần loại bỏ hoàn toàn cách quản lý kiểu bao cấp và thay vào đó bằng cho phép quản lý gắn với cơ chế thị trường. Điều này có nghĩa là hãy thay tên gọi “NOXH” bằng “nhà ở giá phù hợp.

3. Chính sách phát triển NOXH hiện nay vẫn chỉ tính vào động lực từ sự trợ giúp trực tiếp của Nhà nước dưới dạng bao cấp, chưa tạo được động lực phát triển từ cộng đồng những người có nhu cầu tiếp cận nhà ở giá rẻ. Từ kinh nghiệm các nước cho thấy, để giải quyết nhà ở giá rẻ thì cần động viên động lực thông qua cộng đồng với sự trợ giúp của các tổ chức xã hội đứng ra làm trung gian trong vận động góp quỹ tiết kiệm nhà ở, động viên nguồn trợ giúp tài chính ưu đãi từ các ngân hàng cho người nghèo. Kinh nghiệm này được rút ra từ thành công của các dự án nhà ở giá rẻ cho cộng đồng tại Thái Lan, Indonesia...

Năm 2022, Bộ Xây dựng đã đề xuất gói tín dụng ưu đãi 110 nghìn tỷ VND, nhưng đến 2023 lại dừng lại đề xuất này vì không thể có nguồn tín dụng ưu đãi.

4. Nguồn tài chính cho phát triển nhà ở giá rẻ là một nút thắt chủ yếu trong phát triển. Hiện nay, mọi người đều phải sử dụng nguồn tín dụng thương mại với lãi suất cao vào phát triển nhà ở là không phù hợp vì không có nguồn tín dụng lãi suất thấp cho phát triển nhà ở. Tại nhiều nước phát triển, nguồn tín dụng cho nhà ở giá rẻ khá phổ biến, lãi suất chỉ khoảng 1% - 2% đối với những sinh viên ra trường mới bắt tay vào công việc.

Chính sách của ta hiện nay vẫn chưa cho phép thế chấp bằng BĐS trong nước tại các ngân hàng có pháp nhân nước ngoài. Về vấn đề này, Chính phủ đã giao cho Ngân hàng Nhà nước và Tổng cục Địa chính đưa vào thử nghiệm từ năm 1998, nhưng cho đến nay, thử nghiệm không được tiến hành và chính sách vẫn bị đóng. Mở ra chính sách này sẽ tạo điều kiện tiếp cận vốn tín dụng lãi suất thấp cho đầu tư BĐS nhà ở giá rẻ từ các ngân hàng nước ngoài. Có thể chính sách này bị đóng do ý tưởng muốn bảo hộ các ngân hàng thương mại còn yếu kém trong nước.

Đến nay, Nhà nước ta cần mở chính sách này nhằm tạo kênh tài chính tốt hơn cho phát triển nhà ở. Sự thực, chúng ta đã mạnh dạn mở chính sách cho người nước ngoài được mua và kinh doanh nhà ở gắn với đất ở tại Việt Nam, thì không có lý gì vẫn đóng cửa đối với chính sách cho người Việt Nam được thế chấp bằng BĐS tại các ngân hàng nước ngoài. Hai chính sách này là hai mặt đối ngẫu của một vấn đề tiếp cận BĐS tại Việt Nam của các tổ chức, cá nhân nước ngoài.

Chung cư - nhà ở xã hội Topaz City ở quận 8, TP.HCM. Ảnh: Internet

5. Phát triển nhà ở dựa vào nguồn lực đất đai của ngay những người nghèo đang ở trong các khu phố nghèo tại đô thị là một giải pháp quan trọng. Trên thế giới, nhiều nước đã tiến hành việc xem xét hợp pháp hóa đất đai do người nghèo đã chiếm giữ bất hợp pháp trong lịch sử để trở thành được cấp Giấy chứng nhận chủ quyền. Sau đó, các khu phố nghèo được thực hiện cơ chế "Góp đất và điều chỉnh lại đất đai" (Land Pooling/Readjustment) dựa trên nguyên tắc mọi người đều góp đất của mình, quy hoạch lại khu vực đó và để ra một lượng đất nhất định sử dụng vào phát triển hạ tầng, một phần được bán đấu giá để lấy kinh phí thực hiện.

Pháp luật đất đai ở Việt Nam vẫn chưa có quy định về cơ chế này. Nghị quyết 18- NQ/TW của Ban Chấp hành TW Đảng khóa XIII đã xác định chủ trương phát triển và chỉnh trang đô thị, khu dân cư nông thôn bằng cơ chế “góp quyền sử dụng đất và điều chỉnh lại đất đai”. Đây chính là cơ hội để phát triển NOXH do chính người dân tự nâng cấp, phát triển khu dân cư hiện hữu. Trên thực tế, mới có thành phố Trà Vinh đang thử nghiệm cơ chế này tại một khu phố nghèo với sự trợ giúp của Ngân hàng Thế giới. Cộng đồng dân cư tại đó đã đồng thuận với phương án điều chỉnh lại đất đai do Dự án đề xuất. Triển vọng thành công của cơ chế này là thấy rõ.

Những cơ chế tương tự cũng đã được thực hiện dưới nhiều dạng trên thực tế ở Việt Nam. Cơ chế dồn điền - đổi thửa ở nông thôn từ những năm giữa của thập kỷ 1990 và tiếp tục thực hiện trong Chương trình xây dựng nông thôn mới hiện nay là một ví dụ. Cơ chế người dân tự góp đất để mở rộng ngõ tại nhiều quận thuộc TP.HCM và Hà Nội cũng là một ví dụ thứ hai. Khi chính sách động viên được cộng đồng tham gia vì lợi ích chung là một yếu tố quan trọng cho phát triển nhà ở giá rẻ.

6. Về ưu đãi thuế, thuế giá trị gia tăng khá lớn, Dự thảo Luật cũng chỉ có ưu đãi theo quy định của luật thuế. Cách quy định này sẽ không mang lại hiệu quả thực tế. Lúc này cần thảo luận với Bộ Tài chính để thống nhất phương thức miễn giảm các loại thuế liên quan đến tạo lập nhà ở giá phù hợp, NOXH.

7. Cần bổ sung một điều quy định về chất lượng NOXH gắn với việc áp dụng công nghệ xây dựng mới và vật liệu xây dựng mới. Sau đó, quy định về chính sách ưu đãi sẽ tăng hơn khi chất lượng công trình tốt hơn. Bên cạnh đó, cần quy định việc quản lý chất lượng đối với NOXH để đảm bảo không xảy ra những điều đáng tiếc sau này. Chủ trương giảm giá nhà bằng đổi mới công nghệ và vật liệu xây dựng cần được coi như trọng tâm để giảm giá nhà, đồng thời nâng cao chất lượng nhà.

8. Bổ sung hạng mục NOXH vùng nông thôn, trong đó quy định về chính sách giải quyết đất ở, nhà ở cho các trường hợp tách hộ nông dân. Trước đây chúng ta đã có quy định về đất “giãn dân” để xây nhà ở cho các hộ mới tách ra, nay không còn nữa. Cần khôi phục lại chính sách này trong Luật Nhà ở.

9. Đối với việc xây dựng các không gian lưu trú cho công nhân làm việc tại các khu công nghiệp, Dự thảo Luật mới chỉ ra các đơn vị đầu tư, đất đai gắn với hạ tầng khu công nghiệp. Ở đây, cần quy định cụ thể về trách nhiệm ai lo tài chính, ai làm chủ đầu tư, ai tìm kiếm đất đai. Nếu không quy định thành trách nhiệm thì sẽ không có ai thực hiện cả.

Lưu ý rằng Luật Doanh nghiệp của ta có quy định về trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp. Phát triển nhà lưu trú cho công nhân là một trách nhiệm xã hội. Ở các nước công nghiệp, người ta còn quy định về “đầu tư có trách nhiệm”.

10. Cũng về nhà lưu trú cho công nhân làm tại các khu công nghiệp, những quy định trong Dự thảo Luật Nhà ở sửa đổi vẫn dựa trên tư duy cũ về khu công nghiệp. Lưu ý rằng, ngày 22.5.2018 Chính phủ đã ban hành Nghị định 82/2018/NĐ-CP quy định về quản lý khu công nghiệp và khu kinh tế, trong đó đã đưa ra cơ chế khuyến khích xây dựng các tổ hợp đô thị - công nghiệp - dịch vụ. NOXH cho công nhân lúc này gắn với đô thị tích hợp với khu công nghiệp.

Như vậy, dạng NOXH cho công nhân không chỉ để lưu trú mà ở nhiều dạng phong phú hơn. Ngày 28.5.2022, Chính phủ tiếp tục ban hành Nghị định 35/2022/NĐ-CP quy định về quản lý khu công nghiệp và khu kinh tế, trong đó cho phép điều chỉnh đất khu công nghiệp thành đất phát triển nhà ở.

11. Cơ chế “chia lô - bán nền” cần thu hẹp lại nhằm tạo hiệu quả đô thị hóa cao hơn và bãi bỏ các trường hợp tích tiền vào đất nền chờ tăng giá đất, để đất đai hoang phí. Theo kinh nghiệm của các nước khác, cơ chế “chia lô - bán nền” chỉ áp dụng trong phạm vi NOXH. Chỉ có các đối tượng có thu nhập thấp tại đô thị mới được mua nền để từng bước xây dựng nhà bằng chính thu nhập của mình.

Tại vùng nông thôn, cơ chế này cũng được áp dụng cho những trường hợp con cái thành lập gia đình riêng tách ra từ gia đình bố mẹ. Giá đất cũng được tính theo giá ưu đãi của nhà nước.

12. Phát triển phân khúc nhà cho thuê để giải quyết chỗ ở cho người nghèo, người có thu nhập thấp đã được đặt ra từ lâu, nhưng phân khúc này vẫn không tạo được động lực phát triển. Mặt khác, việc miễn tiền sử dụng đất cho phân khúc NOXH lại tạo ra nhiều nhược điểm. Cần xem xét cơ chế trả tiền sử dụng đất dưới dạng trả tiền thuê đất hàng năm để phát triển NOXH. Từ đó, chú trọng phát triển hình thức thuê dài hạn, thuê mua NOXH, bảo đảm quyền sử dụng đất lâu dài cho người ở.

Trong giải quyết nhà ở giá phù hợp, NOXH, cần tiến hành song song với quá trình cải cách chế độ tiền lương sao cho trong đồng lương phải có chi phí cho chỗ ở và giải quyết đánh thuế cao và khu vực đầu cơ nhà ở. Có như vậy, tổng chi phí cho chỗ ở được nâng cao, tạo khả năng tài chính cho bên cầu; đồng thời, chống được đầu cơ sẽ làm giảm được giá nhà ở trên thị trường. Cơ hội phát triển nhà ở giá phù hợp, NOXH sẽ cao hơn.

Tìm nguồn lực tài chính, nguồn lực đất đai hợp lý để đẩy mạnh nguồn cung giá rẻ

Nhà ở giá rẻ cho nhóm người có thu nhập thấp, người nghèo luôn tạo áp lực lớn trong định hướng phát triển nhà ở. Đây là phân khúc an sinh xã hội về nhà ở cần được giải quyết thấu đáo trong quá trình đô thị hóa đang diễn ra khá mạnh ở nhiều địa phương. Giải pháp chính sách đưa ra phải phù hợp với cơ chế thị trường, kiên quyết từ bỏ các giải pháp xuất phát từ tư duy bao cấp.

Chính sách và thực thi chính sách phát triển NOXH chỉ thông qua lực phát triển của các dự án là biểu hiện sự lệch lạc đáng kể. Mặc dù Luật Nhà ở 2014 đã có điều chỉnh mở rộng chính sách trợ giúp của Nhà nước tới cả các hộ gia đình, nhưng trên thực tế triển khai vẫn chưa nhắm đến các đối tượng này. Hơn nữa, chính sách này mới chỉ tập trung vào cơ chế thụ hưởng các ưu đãi từ Nhà nước, chưa có những chính sách động viên nguồn lực từ xã hội, từ tín dụng, từ đất đai vào trợ giúp cho 95% nguồn cung từ NOXH tự xây của dân.

Chính sách giải quyết tốt bài toán NOXH cho người có thu nhập thấp, người nghèo luôn ngược chiều với mong muốn định hướng phát triển các đô thị hiện đại. Vấn đề là phải đưa ra lộ trình cụ thể của quá trình đô thị hóa sao cho vừa bảo đảm phát triển đô thị theo hướng theo hiện đại tại những nơi đủ điều kiện và vừa giải quyết được nhà ở giá rẻ cho nhóm người dễ bị tổn thương tại những địa bàn nhất định của đô thị, kể cả các đô thị lớn.

Đây là nhược điểm chung trong công tác quy hoạch của nước ta, quy hoạch dựa trên ước muốn chứ không dựa trên khả năng động viên nguồn lực thực tế. Trên thế giới cũng chưa có thành phố nào là hiện đại toàn bộ, luôn tồn tại những khu phố nghèo mà từng bước phải tạo cơ chế tự cải tạo, nâng cấp. Không thể một bước xóa hết nghèo đói tại đô thị và có ngay các đô thị đều hiện đại. Một lộ trình hợp lý sẽ tạo được con đường ngắn nhất với một số bước nhất định. Thực tế luôn tồn tại ngoài ý thức mong muốn tốt đẹp của con người.

Chính sách trọng tâm cho phát triển NOXH cần xem xét kỹ để điều chỉnh vẫn không nằm ngoài phương thức tìm nguồn lực tài chính, nguồn lực đất đai hợp lý để đẩy mạnh nguồn cung giá rẻ. Thứ nhất, phải đặt nhóm người muốn tiếp cận NOXH vào trung tâm của chính sách, để từ đó động viên được nguồn lực tại chỗ, mọi trợ giúp của Nhà nước phải tới trực tiếp đối tượng được thụ hưởng.

Thứ hai, phương thức trợ giúp của Nhà nước không dựa trên cơ chế xin - cho kiểu bao cấp, cần phải chuyển sang tư duy thị trường theo hướng điều chỉnh thị trường nhà ở giá rẻ bằng chính sách.

Thứ ba, tìm kiếm nguồn lực tài chính từ tín dụng có lãi xuất thấp là việc khá khó khăn ở Việt Nam. Việc mở rộng khả năng tiếp cận tín dụng ra nước ngoài là cần thiết, bên cạnh khả năng động viên nguồn lực từ ngay những người có nhu cầu tiếp cận NOXH.

Thứ tư, nguồn lực từ đất đai ngay trong các khu phố nghèo để nâng cấp các khu phố đó thông qua các chính sách đất đai cũng là khả năng thực tế để phát triển nhà ở giá rẻ.

GS-TSKH. Đặng Hùng Võ 

(nguyên Thứ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường)

* Bài viết trích từ tham luận Hội thảo toàn quốc về “Phát triển nhà ở xã hội – Góc nhìn doanh nghiệp” do Tổng hội Xây dựng Việt Nam tổ chức ngày 31.3.2023. - Nguồn TC Nguoidothi.vn