Hoàn thiện chính sách pháp luật để bảo vệ môi trường và ứng phó biến đổi khí hậu trong quy hoạch sử dụng đất: trường hợp quy hoạch chung đô thị

MTXD - Bài nghiên cứu làm rõ thực trạng bảo vệ môi trường và ứng phó biến đổi khí hậu trong quy hoạch đô thị ở Việt Nam đến nay. Qua đó, đề xuất giải pháp tăng cường bảo vệ môi trường và ứng phó biến đổi khí hậu cho đô thị từ công tác lập quy hoạch đô thị nói chung, lập quy hoạch sử dụng đất trong quy hoạch chung đô thị nói riêng trong thời gian tới. Trên cơ sở định hướng đô thị Việt Nam tăng trưởng xanh, phát triển bền vững trong bối cảnh biến đổi khí hậu, tác giả thảo luận các giải pháp về hoàn thiện chính sách pháp luật về bảo vệ môi trường, ứng phó với biến đổi khí hậu trong quy hoạch đô thị bao gồm mục tiêu, nguyên tắc, yêu cầu và ưu tiên trong quy hoạch sử dụng đất.

Từ khoá: Bảo vệ môi trường, ứng phó biến đổi khí hậu, chính sách phát triển đô thị, quy hoạch đô thị, quy hoạch sử dụng đất.

1. Đặt vấn đề

Theo các quy định pháp luật hiện hành (Luật Bảo vệ môi trường năm 2020, Luật Quy hoạch năm 2017, Luật Khí tượng thủy văn năm 2015, Luật Phòng - chống thiên tai năm 2013, Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 và một số Nghị định, Thông tư hướng dẫn dưới các luật này), bảo vệ môi trường và ứng phó biến đổi khí hậu là những nội dung, nhiệm vụ phải được lồng ghép trong lập quy hoạch nói chung và lập quy hoạch đô thị nói riêng. Theo Luật Quy hoạch 2009, quy hoạch chung đô thị là việc tổ chức không gian, hệ thống các công trình hạ tầng kỹ thuật, công trình hạ tầng xã hội và nhà ở cho một đô thị phù hợp với sự phát triển kinh tế - xã hội của đô thị, bảo đảm quốc phòng, an ninh và phát triển bền vững. Các hoạt động này đều gắn với nhu cầu sử dụng đất – một thành phần môi trường vật lý cơ bản và một nguồn tài nguyên hữu hạn, có thể tái sinh (nếu được sử dụng hợp lý sẽ có điều kiện phát triển phục hồi) và có giá trị cho sự phát triển đô thị. Theo đó, lập quy hoạch chung đô thị, bao gồm lập quy hoạch sử dụng đất, phải hướng đến đồng thời các mục tiêu đạt hiệu quả cao về kinh tế - xã hội, bảo vệ môi trường và ứng phó với biến đổi khí hậu. Trong thực tiễn hiện nay, bảo vệ môi trường và ứng phó với biến đổi khí hậu trong quy hoạch chung đô thị (bao gồm nội dung quy hoạch sử dụng đất đô thị) được thực hiện thông qua đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC) đối với quy hoạch chung đô thị và lồng ghép ứng phó biến đổi khí hậu (BĐKH) trong quy hoạch chung đô thị. Tuy nhiên, hiệu quả của các việc này chưa cao, chưa đóng góp tốt nhất vào mục tiêu phát triển bền vững đô thị (Lưu Đức Cường, Nguyễn Thị Thúy Hằng và các cộng sự khác, 2021). Vậy nên, rất cần thiết làm rõ thực trạng bảo vệ môi trường và ứng phó biến đổi khí hậu trong quy hoạch chung đô thị để đề xuất các giải pháp để cải thiện, tăng cường hiệu quả bảo vệ môi trường và ứng phó biến đổi khí hậu cho đô thị từ quy hoạch chung đô thị, đặc biệt từ quy hoạch sử dụng đất đô thị. Bài báo chia sẻ nhận thức về các khía cạnh này. 

2. Thực trạng thực hiện bảo vệ môi trường trong quy hoạch chung đô thị

2.1 Thực trạng công cụ pháp luật về bảo vệ môi trường trong quy hoạch đô thị

Công tác bảo vệ môi trường trong quá trình phát triển đô thị đã được yêu cầu thực hiện ngay từ khi lập quy hoạch đô thị (Luật Xây dựng số 16/2003/QH11, Nghị định số 08/2005/NĐ-CP, Quyết định số 03/2008/QĐ-BXD, Thông tư số 07/2008/TT-BXD…). Việc lồng ghép các yêu cầu bảo vệ môi trường trong QHĐT thông qua đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC) đã chính thức được thể chế hóa trong Luật Quy hoạch đô thị năm 2009, và được hướng dẫn tại Thông tư số 01/2011/TT-BXD. Từ đó đến nay, việc triển khai thực hiện ĐMC cho đồ án QHĐT ngày càng được quan tâm hơn, công tác ĐMC cho đồ án QHĐT đã được triển khai rộng rãi. Đồng thời, các quy trình, nội dung, phương pháp về ĐMC cho đồ án QHĐT cũng được nghiên cứu, bổ sung, chỉnh sửa, hoàn thiện để phù hợp.

Tuy nhiên, Công tác ĐMC trong từng loại đồ án quy hoạch đô thị trong thời gian qua vẫn chưa phản ánh một cách đầy đủ nội dung yêu cầu của Thông tư số 01/2011/TT-BXD Hướng dẫn đánh giá môi trường chiến lược trong đồ án quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị. Cụ thể như là:

+ Thông tư hướng dẫn ĐMC chưa dễ áp dụng đối với năng lực nguồn nhân lực thực hiện ĐMC hiện nay;

+ ĐMC chưa được thực hiện đồng thời trong quá trình lập đồ án quy hoạch đô thị, ĐMC trong nhiều đồ án QHĐT được thực hiện như một thủ tục đối phó với yêu cầu pháp luật về BVMT;

- Thông tư 01/2011/TT-BXD chưa bao quát hết các vấn đề môi trường đô thị hiện nay, đặc biệt là vấn đề ứng phó với BĐKH, phòng chống thiên tai. Thông tư này cũng còn một khoảng cách so với Thông tư số 27/2015/TT-BTNMT về đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường và kế hoạch bảo vệ môi trường của Bộ TN&MT. Do đó, công tác ĐMC trong nhiều đồ án quy hoạch đô thị (chung, phân khu, chi tiết) chưa phân tích, dự báo xu hướng tác động của BĐKH, thiên tai đến quy hoạch đô thị (khả năng thực hiện quy hoạch, hiệu quả của quy hoạch...) và ngược lại là tác động của quy hoạch đô thị đến khả năng ứng phó với BĐKH, thiên tai của đô thị.

- Thông tư 01/2011/TT-BXD được áp dụng trong thực tiễn lập quy hoạch đô thị đến ngày 28 tháng 06 năm 2019 thì bị bãi bỏ theo Thông tư số 01/2019/TT-BXD. Từ 2019 đến nay, ĐMC đối với QHĐT được thực hiện theo Thông tư số 27/2015/TT-BTNMT về đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường và kế hoạch bảo vệ môi trường của Bộ TN&MT. Tuy nhiên, nhiều nghiên cứu ĐMC còn hình thức, chưa nghiêm túc, và do đó hiệu quả rất hạn chế.

Hiện nay, đánh giá môi trường chiến lược là một công cụ được sử dụng để tích hợp, lồng ghép giải pháp bảo vệ môi trường trong quy hoạch (Điều 3, Luật Bảo vệ môi trường năm 2020) nhưng quy hoạch đô thị không là đối tượng phải thực hiện đánh giá môi trường chiến lược (Điều 25, Luật Bảo vệ môi trường năm 2020). Tuy nhiên, theo Điều 6, Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 và Điều 28, Luật Quy hoạch năm 2017 đánh giá môi trường chiến lược là một công cụ để bảo vệ môi trường, phòng ngừa hiểm họa ảnh hưởng đến cộng đồng, cải thiện cảnh quan, bảo tồn các di tích văn hoá, lịch sử và nét đặc trưng địa phương trong quá trình lập quy hoạch đô thị.

Trong bối cảnh các quy định pháp luật về ĐMC còn nhiều bất cập và từ những nhận định trên cho thấy việc đổi mới chính sách, pháp luật nhằm nâng cao hiệu quả bảo vệ môi trường đô thị thông qua ĐMC đối với quy hoạch đô thị trong giai đoạn hiện nay là hết sức cần thiết và cấp bách.

2.2 Thực trạng bảo vệ môi trường trong quy hoạch đô thị

Đánh giá môi trường chiến lược là một công cụ để tích hợp, lồng ghép giải pháp bảo vệ môi trường trong quy hoạch đô thị. Tuy nhiên, quá trình thực hiện đánh giá môi trường chiến lược cho đồ án quy hoạch đô thị còn nhiều tồn tại, hiệu quả ĐMC còn rất hạn chế như là: ĐMC chưa thực sự là công cụ phản biện đối với đồ án quy hoạch đô thị nhằm nâng cao chất lượng đồ án quy hoạch đô thị, chưa trở thành cơ sở để có thể thay đổi một ý tưởng, một phương án chọn đất phát triển các vùng chức năng của đô thị, tổ chức không gian, phát triển hệ thống hạ tầng… trên quan điểm bảo vệ môi trường, phát triển bền vững; Nội dung nghiên cứu ĐMC chủ yếu quan tâm đến các yếu tố môi trường hóa, lý, chưa quan tâm đúng mức đến vấn đề kinh tế - xã hội, đa dạng sinh học; Giải pháp bảo vệ môi trường được đề xuất từ ĐMC trong phương án quy hoạch được chọn còn chung chung, chưa được chú trọng triển khai thực hiện hoặc đảm bảo thực hiện trong quản lý phát triển đô thị; Nhiều nghiên cứu ĐMC còn hình thức, chưa nghiêm túc… (Lưu Đức Cường và cộng sự, 2021). Về tổng thể, bảo vệ môi trường trong quy hoạch đô thị chưa mang lại kết quả như mong muốn, chưa đóng góp tốt nhất vào mục tiêu phát triển bền vững đô thị. Do đó, cần có những giải pháp để giải quyết các vấn đề còn tồn tại này.

3. Thực trạng thực hiện quy hoạch đô thị ứng phó với biến đổi khí hậu

3.1 Thực trạng công cụ pháp luật về ứng phó biến đổi khí hậu trong quy hoạch đô thị

Là quốc gia chịu tác động mạnh bởi biến đổi khí hậu toàn cầu, Việt Nam đã xây dựng chương trình mục tiêu quốc gia ứng phó với biến đổi khí hậu lần đầu năm 2008 với việc ban hành quyết định số 158/2008/QĐ-TTg ngày 02/12/2008. Một trong các quan điểm của quyết định này là “các nhiệm vụ ứng phó với biến đổi khí hậu phải được thể hiện trong các chiến lược, chương trình, quy hoạch, kế hoạch phát triển của các ngành, các địa phương, được thể chế hóa bằng các văn bản quy phạm pháp luật và được quán triệt trong tổ chức thực hiện”. Từ đó, hệ thống pháp luật về ứng phó biến đổi khí hậu trong quy hoạch đã từng bước được xây dựng. Cụ thể, đến nay, yêu cầu về lồng ghép ứng phó với biến đổi khí hậu trong quy hoạch đã trở thành quy định bắt buộc của pháp luật như: Luật bảo vệ môi trường năm 2020, Luật khí tượng thủy văn năm 2015, Luật phòng, chống thiên tai 2013 và đặc biệt là Luật Quy hoạch năm 2017.

+ Luật bảo vệ môi trường năm 2020, Điều 93. Khoản 1 quy định “Nội dung lồng ghép ứng phó với biến đổi khí hậu vào chiến lược, quy hoạch bao gồm: a) Kịch bản biến đổi khí hậu và tác động của biến đổi khí hậu được sử dụng trong việc xác định mục tiêu dài hạn của chiến lược, quy hoạch; b) Các giải pháp ứng phó với biến đổi khí hậu được lồng ghép vào nội dung của chiến lược, quy hoạch; c) Kết quả phân tích, đánh giá giải pháp ứng phó với biến đổi khí hậu được sử dụng trong việc xác định chỉ tiêu kinh tế - xã hội của chiến lược, quy hoạch”

 + Luật khí tượng thủy văn năm 2015, Điều 37, Khoản 2 quy định: “Chiến lược, quy hoạch, kế hoạch thuộc danh mục thực hiện đánh giá môi trường chiến lược phải lồng ghép kết quả giám sát biến đổi khí hậu đồng thời với việc lồng ghép nội dung ứng phó với biến đổi khí hậu…”

+ Luật phòng, chống thiên tai 2013, Điều 16, Khoản 1 quy định: “Quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội cả nước, địa phương, quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành phải có nội dung phòng, chống thiên tai phù hợp với đặc thù thiên tai của từng vùng, địa phương để bảo đảm phát triển bền vững”.

+ Luật Quy hoạch năm 2017, Điều 21. Yêu cầu về nội dung quy hoạch, Khoản 1 quy định: “Bảo đảm yêu cầu hoạch định và phát triển trên toàn bộ không gian lãnh thổ quốc gia, hướng đến mục tiêu phát triển bền vững gắn với bảo vệ môi trường, phòng, chống thiên tai và ứng phó với biến đổi khí hậu; phân bổ, khai thác và sử dụng hợp lý, hiệu quả nguồn tài nguyên thiên nhiên và bảo tồn các di tích lịch sử - văn hóa, di sản văn hóa, di sản thiên nhiên cho các thế hệ hiện tại và tương lai.”

Bên cạnh cac quy định pháp luật này, 02 hướng dẫn liên quan đến ứng phó với biến đổi khí hậu trong quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị đã được Bộ Xây dựng ban hành, đó là “Hướng dẫn lồng ghép ứng phó tác động của biến đổi khí hậu trong quy hoạch đô thị ở Việt Nam” năm 2013 và “Hướng dẫn lồng ghép ứng phó tác động biến đổi khí hậu trong quy hoạch xây dựng và quy hoạch đô thị ở Việt Nam thông qua đánh giá môi trường chiến lược” năm 2015.

Tuy nhiên Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 và Luật Xây dựng năm 2014 cũng như các văn bản dưới các luật này chưa thể hiện rõ ràng yêu cầu lồng ghép ứng phó với biến đổi khí hậu trong quy hoạch đô thị. Điều đó chưa tạo dựng hành lang pháp lý trực tiếp để thực hiện ứng phó với biến đổi khí hậu trong các đồ án quy hoạch đô thị cũng như trong công tác quản lý phát triển đô thị.

3.2 Thực trạng tích hợp ứng phó với biến đổi khí hậu trong quy hoạch đô thị

Phát triển đô thị ở Việt Nam đã, đang và sẽ tiếp tục phải đối mặt với những thách thức về biến đổi khí hậu, những tác động đa dạng của biến đổi khí hậu. Đô thị ở vùng núi cao bị ảnh hưởng bởi bão, lũ quét, lũ ống. Đô thị ở vùng trũng ven biển bị ảnh hưởng bởi nước biển dâng, ngập úng. Đô thị ven sông bị ảnh hưởng bởi thuỷ chế thất thường, sạt lở bờ sông. Đô thị ven biển ảnh hưởng bởi nước biển dâng, nhiễm mặn, triều cường, bão lốc, sạt lở bờ biển. Trong bối cảnh đó, Bộ Xây dựng cũng như Chính Phủ đã phê duyệt nhiều quy hoạch và chương trình dự án liên quan đến phát triển đô thị, đặc biệt Thủ tướng Chính phủ đã phê duyệt Đề án Phát triển các đô thị Việt Nam ứng phó với biến đổi khí hậu giai đoạn 2013-2020 và Bộ Xây dựng đã cũng đã ban hành Kế hoạch hành động ứng phó với biến đổi khí hậu của ngành Xây dựng, giai đoạn 2016-2020. Tuy nhiên, thực tế các quy hoạch đô thị và chương trình dự án phát triển đô thị chưa có phương pháp khoa học để thực hiện lồng ghép các nhiệm vụ phát triển đô thị với ứng phó với biến đổi khí hậu.

Thực tế cho thấy, lập quy hoạch đô thị mặc dù đã lồng ghép các biện pháp phòng chống thiên tai nhưng chưa xem xét thấu đáo và lồng ghép ứng phó biến đổi khí hậu. Các nội dung phòng chống thiên tai trong lập quy hoạch đô thị chủ yếu là cập nhật các quy hoạch thủy lợi, đê điều; đánh giá đất xây dựng nhằm chọn đất phát triển đô thị và xác định cao độ nền cho xây dựng, thoát nước theo số liệu thống kê lịch sử. Đa số giải pháp là giải pháp công trình cứng, nhằm chống lại thiên nhiên chứ chưa phải là thích ứng với thiên nhiên: Đắp đê, đắp đập, xây cống, xây cầu, nâng cốt đường, nâng cốt đô thị, cứng hoá hạ tầng ... Tất cả các giải pháp này nhằm cứu vãn những khu vực không thuận lợi, nhìn chung dẫn đến phải bỏ chi phí lớn mà hiệu quả thấp. Mặt khác không có một giải pháp nhân tạo nào có thể bền vững và không đi kèm với những tác dụng phụ lâu dài (Phạm Thị Nhâm, 2018). Chỉ một số ít đồ án quan tâm một cách cẩn thận việc lồng ghép thích ứng và giảm nhẹ tác động của thiên tai, lũ lụt trong quy hoạch không gian. Một số đồ án khác cũng đã bước đầu xem xét tác động của nước biển dâng do biến đổi khí hậu nhằm xác định nâng cao cốt nền xây dựng cho phù hợp (Lưu Đức Cường và cộng sự, 2020). Tuy nhiên, do phương pháp tiếp cận quy hoạch dựa trên các tiêu chuẩn, quy chuẩn, quy phạm mà bản thân các tiêu chuẩn, quy chuẩn, quy phạm không còn phù hợp với điều kiện khí hậu thay đổi nên các phương án, giải pháp quy hoạch ứng phó biến đổi khí hậu trong các đồ án chưa thật sự hợp lý, khoa học. Phần lớn các đồ án quy hoạch đô thị chưa xem xét một cách có hệ thống và đầy đủ các yêu cầu thích ứng biến đổi khí hậu đồng thời với giảm nhẹ rủi ro thiên tai.

Để chủ động ngăn chặn, giảm thiểu thiệt hại có nguyên nhân liên quan đến biến đổi khí hậu cho đô thị Việt Nam trong tương lai, nhất thiết phải thay đổi ngay cách thức chúng ta quy hoạch xây dựng và quản lý phát triển đô thị. Trước hết, công tác quy hoạch đô thị cần xem xét, tích hợp toàn diện các yếu tố quản lý rủi ro thiên tai, thảm họa và ứng phó với biến đổi khí hậu. Việc này cần được thực hiện trước tiên từ đổi mới chính sách, pháp luật phát triển đô thị làm cơ sở cho các giải pháp đổi mới khác (nội dung, phương pháp, kỹ thuật tích hợp ứng phó với biến đổi khí hậu).

4. Thực trạng quy hoạch sử dụng đất trong quy hoạch chung đô thị và hệ lụy

Nghị định số 37/NĐ-CP của Chính phủ ngày 07 tháng 04 năm 2010 về lập, thẩm định, phê duyệt quy hoạch đô thị đã làm rõ nội dung đồ án quy hoạch chung đô thị đối với các loại đô thị khác nhau ở các Điều 15, 16, 17 và 18. Theo đó, quy hoạch chung đô thị (cho dù QHC đô thị loại nào) đều phải có một nội dung là “Dự kiến sử dụng đất” của đô thị theo từng giai đoạn quy hoạch. Có nghĩa là, phải dự báo nhu cầu sử dụng đất để đáp ứng các yêu cầu phát triển khác nhau (về tổ chức không gian, hệ thống các công trình hạ tầng kỹ thuật, công trình hạ tầng xã hội và nhà ở) và giành quỹ đất đáp ứng các nhu cầu đó theo từng giai đoạn quy hoạch để tăng hiệu quả kinh tế của việc sử dụng đất và cả không gian trên mặt đất, không gian dưới mặt đất; và được thể hiện trong nội dung quy hoạch sử dụng đất.

Thực tế là, nội dung quy hoạch sử dụng đất trong quy hoạch chung đô thị thường bao gồm: 1/ Quan điểm về sử dụng đất, 2/ Nguyên tắc xác định chỉ tiêu sử dụng đất, 3/ Căn cứ xác định chỉ tiêu sử dụng đất (Luật Đất đai, Quy chuẩn xây dựng Việt Nam đang có hiệu lực, tính chất và chức năng của đô thị được lập quy hoạch và bản đồ đánh giá tổng hợp hiện trạng đất đai), 4/ Phân loại đất theo chức năng sử dụng đất (chẳng hạn như đất xây dựng đô thị - nông thôn, đất xây dựng đô thị tập trung, đất đô thị đa chức năng, đất trung tâm đô thị đa chức năng, đất công cộng đô thị, đất thương mại tổng hợp, đất cây xanh, đất công nghiệp và kho tàng, đất giao thông…) và 5/ Phân loại đất theo kỳ quy hoạch. Việc lập và triển khai thực hiện quy hoạch sử dụng đất trong quy hoạch chung đô thị này sẽ trực tiếp hoặc gián tiếp tác động đến chất lượng môi trường (do làm biến đổi lớp phủ/sử dụng đất, thay đổi lượng chất thải dạng khí, lỏng và rắn vào môi trường; làm thay đổi hệ sinh thái đô thị), có thể làm tăng hoặc giảm khả năng ứng phó với biến đổi khí hậu của đô thị (làm biến đổi lớp phủ/sử dụng đất có thể làm tăng hoặc giảm ngập vào mùa mưa lũ, ví dụ gia tăng diện tích đất có khả năng thấm nước cao, vùng trũng tại các khu vực hành lang sông/suối sẵn sàng chấp nhận ngập nước trong điều kiện khí hậu bất thường mưa lớn, hệ thống hồ điều hoà sẽ giúp giảm nguy cơ ngập); tác động trực tiếp đến tài nguyên đất đai - một loại tài nguyên hữu hạn, làm thay đổi cấu trúc đất đai, làm biến đổi tính chất hoá lý của đất đai, có thể làm suy thoái tài nguyên đất  (thoái hoá, bạc màu, xói mòn, nhiễm mặn…).

Như đề cập trên, một trong các căn cứ xác định chỉ tiêu sử dụng đất là đánh giá tổng hợp hiện trạng đất đai. Việc đánh giá này đòi hỏi điều tra khảo sát thông tin về sử dụng đất của cơ quan quản lý sử dụng đất ngành tài nguyên môi trường và ngành xây dựng, các tổ chức và cá nhân liên quan. Hơn nữa, việc phân tích thông tin, đánh giá hiện trạng sử dụng đất cũng như phân loại đất theo chức năng sử dụng cũng phải tham chiếu các quy định pháp luật về quản lý đất đai của ngành tài nguyên và môi trường và các quy định pháp luật về quy hoạch đô thị của Ngành Xây dựng, đó là Luật Đất đai 2013 và Luật Quy hoạch đô thị 2009 và những nghị định, thông tư hướng dẫn liên quan. Tuy nhiên, chưa có sự thống nhất trong các quy định liên quan đến quy hoạch sử dụng đất, về thời gian quy hoạch cũng như còn những bất cập về hệ thống chỉ tiêu đất đô thị, chưa có sự thống nhất về các khái niệm, định nghĩa cũng như tên gọi của các loại đất trong 02 bộ luật này. Sự thiếu thống nhất đó dẫn đến tình trạng sử dụng tài nguyên đất lãng phí, chưa hiệu quả và có thể điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất tùy tiện. Sự thiếu thống nhất đó cũng tạo nhiều kẽ hở trong công tác quản lý phát triển đô thị, dẫn đến các hậu quả về môi trường cũng như những vấn đề đô thị khác như ùn tắc, an toàn đô thị, quá tải hạ tầng… (Vũ Tuấn Vinh, 2020).

5. Giải pháp tăng cường bảo vệ môi trường và ứng phó biến đổi khí hậu trong quy hoạch đô thị và trong quy hoạch sử dụng đất đô thị

Giải pháp 1: Hoàn thiện chính sách phát triển đô thị

Chính sách phát triển đô thị cần được hoàn thiện về mục tiêu và các giải pháp, công cụ chính sách trong đó bao gồm công cụ quy hoạch đô thị. Chính sách phát triển đô thị Việt Nam cần rõ ràng về mục tiêu phát triển đô thị là phát triển đô thị xanh, đô thị thông minh, đó là mục tiêu phát triển các đô thị hiện đại bảo vệ môi trường, sử dụng hiệu quả nguồn tài nguyên và ứng phó hiệu quả với biến đổi khí hậu.

Để đạt mục tiêu chính sách phát triển đô thị như đề xuất, cần thiết hoàn thiện quy định pháp luật về bảo vệ môi trường và ứng phó biến đổi khí hậu trong quy hoạch đô thị, đồng bộ các giải pháp chính sách phát triển đô thị, nhất là giải pháp quy hoạch đô thị tích hợp bảo vệ môi trường, lồng ghép ứng phó với biến đổi khí hậu, giảm thiểu rủi ro thiên tai và tăng trưởng xanh, hướng đến mục tiêu phát triển bền vững.

Cần coi trọng giải pháp quy hoạch đô thị đảm bảo phát triển đô thị xanh sạch đẹp và phát triển bền vững. Mục tiêu quy hoạch đô thị hướng đến các đô thị là các động lực phát triển kinh tế vùng, tạo ra các vùng kinh tế, khu vực kinh tế phát triển bền vững đóng góp cho phát triển bền vững kinh tế - xã hội chung của cả nước.

Giải pháp 2: Hoàn thiện pháp luật về quy hoạch đô thị

Cần sửa đổi Luật Quy hoạch đô thị 2009, Luật Xây dựng 2014 và các nghị định số Nghị định 37/2010/NĐ-CP về lập thẩm định, phê duyệt và quản lý quy hoạch đô thị, Nghị định 44/2015/NĐ-CP quy định chi tiết một số nội dung về quy hoạch xây dựng, thông tư liên quan để tạo hành lang pháp lý trực tiếp cho tích hợp bảo vệ môi trường, ứng phó với biến đổi khí hậu trong quy hoạch đô thị. Sửa đổi theo hướng đảm bảo điều kiện thuận lợi cho thực hiện đánh giá môi trường chiến lược (về nguồn nhân lực có trình độ và kinh nghiệm cao, nguồn lực tài chính, dữ liệu đầy đủ và dữ liệu có độ tin cậy cao) và tạo điều kiện thuận lợi cho đô thị tham gia giảm nhẹ biến đổi khí hậu – giảm thiểu khí nhà kính bằng bổ sung các quy định về quy hoạch đô thị hướng đến tăng trưởng xanh, giảm những tác động có ảnh hưởng bất lợi đối với môi trường và nguồn tài nguyên thiên nhiên; đồng thời theo hướng tạo điều kiện cho đô thị thích ứng hiệu quả với biến đổi khí hậu bằng cách bổ sung các quy định về quy hoạch đô thị hướng đến bảo vệ, bảo tồn các dịch vụ môi trường sinh thái đô thị, thúc đẩy giải pháp quy hoạch có tính phòng ngừa khi biến cố xảy ra, đổi mới các giải pháp thiết kế quy hoạch linh hoạt, quy hoạch sử dụng đất phải tính đến hệ lụy về kinh tế - xã hội cho nhóm yếu thế và môi trường đô thị,  quản lý theo quy hoạch và giám sát thực hiện quy hoạch.

Giải pháp 3: Đồng bộ pháp luật về quy hoạch sử dụng đất

Việc rà soát để thống nhất các quy định liên quan đến quy hoạch sử dụng đất, về thời gian quy hoạch cũng như hệ thống chỉ tiêu đất đô thị, các khái niệm, định nghĩa cũng như tên gọi của các loại đất giữa Luật Đất đai và Luật Quy hoạch đô thị là cần thiết để tránh kẽ hở, sự chồng chéo và mâu thuẫn trong quy hoạch và quản lý sử dụng đất đô thị. Giải pháp này giúp phân bổ, sử dụng hợp lý, tiết kiệm hiệu quả đất đai hay giúp tăng hiệu quả kinh tế - xã hội của sử dụng đất, bảo vệ nguồn tài nguyên hữu hạn và có giá trị cao cho phát triển đô thị (một nguồn lực quan trọng cho phát triển kinh tế - xã hội), đồng thời hạn chế các tác động môi trường tiêu cực.  

Giải pháp 4: Xác định nguyên tắc và yêu cầu việc ứng phó với biến đổi khí hậu trong quy hoạch đô thị, quy hoạch chung đô thị cũng như quy hoạch sử dụng đất đô thị

Về nguyên tắc chung: Xem biến đổi khí hậu là sự thay đổi về điều kiện tự nhiên, không thể tránh khỏi nhưng không nhất thiết là thảm họa. Nguyên tắc ứng phó không phải là đối phó cục bộ với sự kiện mang tính thảm hoạ, mà là chủ động nâng cao năng lực thích ứng, bằng cách định hướng phát triển hài hoà, phù hợp với điều kiện tự nhiên trong mọi lĩnh vực. Đồng thời, ứng phó BĐKH phải được tiến hành đồng thời các hoạt động thích ứng và giảm nhẹ phát thải khí nhà kính. Các giải pháp ứng phó với biến đổi khí hậu phải có tính hệ thống, đồng bộ, liên ngành, liên vùng, trọng tâm, trọng điểm, phù hợp với từng giai đoạn; dựa trên cơ sở khoa học kết hợp kinh nghiệm quốc tế với kinh nghiệm trong nước và tri thức bản địa; tính đến hiệu quả kinh tế - xã hội và các yếu tố rủi ro, bất định của biến đổi khí hậu.

Yêu cầu đối với quy hoạch đô thị: 1) Cần có giải pháp hướng tới giảm thiểu phát thải CO₂ bằng những chỉ tiêu phát thải cụ thể, và các giải pháp hướng đến tăng trưởng xanh; 2) Cần có giải pháp hỗ trợ những nhóm xã hội có nguy cơ tổn thương cao để tăng khả năng chống chịu của đô thị; 3) Cần có hệ thống các chỉ tiêu an toàn và thích ứng đối với từng loại khu vực chức năng và hệ thống hạ tầng kỹ thuật - xã hội; 4) Chú trọng ưu tiên các giải pháp thích ứng, tăng cường khả năng chống chịu của đô thị (urban resilience); 5) Các biện pháp ứng phó phải mang tính tích hợp, tổng hợp và toàn diện.

Giải pháp 5: Xác định vị trí của quy hoạch sử dụng đất trong quy hoạch chung đô thị là “lớp quy hoạch nền tảng” và chú trọng đánh giá dự báo tác động môi trường tự nhiên, kinh tế - xã hội và tích hợp giải pháp ứng phó biến đổi khí hậu vào phương án quy hoạch sử dụng đất trong quy hoạch chung đô thị

Trong quy hoạch chung đô thị, việc tổ chức không gian, hệ thống các công trình hạ tầng kỹ thuật, công trình hạ tầng xã hội và nhà ở cho một đô thị đều gắn với nhu cầu sử dụng đất – một thành phần môi trường vật lý cơ bản và một nguồn tài nguyên hữu hạn, có thể tái sinh và có giá trị cho sự phát triển đô thị. Vì vậy, phải xác định vị trí của quy hoạch sử dụng đất trong quy hoạch chung đô thị là “lớp quy hoạch nền tảng” trong hệ thống “các lớp quy hoạch”. Theo đó, xem xét cân nhắc các vấn đề môi trường, khả năng ứng phó biến đổi khí hậu đối với phương án, giải pháp quy hoạch sử dụng đất trong quy hoạch đô thị phải được chú trọng, ưu tiên. Nghĩa là ngoài các mục đích quy hoạch sử dụng đất đô thị truyền thống như là hiệu quả kinh tế của việc sử dụng đất, không gian trên mặt đất và không gian dưới mặt đất, thì mục đích quy hoạch sử dụng đất đô thị còn phải là ổn định xã hội, tăng hiệu quả bảo vệ môi trường và ứng phó với biến đổi khí hậu. Giải pháp thúc đẩy đạt mục tiêu này là công tác đánh giá môi trường chiến lược trong quy hoạch chung đô thị phải chủ động đánh giá dự báo tác động của các định hướng sử dụng đất/thay đổi lớp phủ đến các thành phần môi trường theo đồ án quy hoạch bằng hệ phương pháp nghiên cứu khoa học và dữ liệu đáng tin cậy.  Tích hợp ứng phó biến đổi khí hậu trong quy hoạch sử dụng đất bằng cách xem xét liệu quy hoạch sử dụng đất đã xác định các giải pháp thích ứng và giảm nhẹ biến đổi khí hậu hay chưa? Chẳng hạn như đã xác định nhu cầu sử dụng đất cho nước để giảm ngập vào mùa mưa lũ hay chưa? Nếu đã xác định nhu cầu thì giải pháp cụ thể là gì?

6. Kết luận

Để tăng cường hiệu quả công tác bảo vệ môi trường và ứng phó biến đổi khí hậu cho đô thị từ quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch chung đô thị cũng như quy hoạch đô thị, cần thiết thực hiện các giải pháp hoàn thiện chính sách pháp luật về bảo vệ môi trường, ứng phó với biến đổi khí hậu trong quy hoạch đô thị bao gồm mục tiêu, nguyên tắc và yêu cầu và ưu tiên như đã thảo luận. Các giải pháp hoàn thiện chính sách pháp luật này là những giải pháp cốt lõi, nền tảng, rất cần thiết và cấp bách, là cơ sở cho các giải pháp khác.

TS. Nguyễn Thị Thuý Hằng

Tài liệu tham khảo

1. Lưu Đức Cường và cộng sự (2020). Báo cáo tổng hợp đề tài “Đổi mới phương pháp luận về quy hoạch và quản lý phát triển đô thị”, VIUP, Bộ Xây dựng, Hà Nội.
2. Lưu Đức Cường, Nguyễn Thị Thúy Hằng và các cộng sự khác (2021). “Đổi mới phương pháp lập quy hoạch đô thị ở Việt Nam”, NXB Xây dựng.
3. Phạm Thị Nhâm, 2018. Dự án sự nghiệp kinh tế “Điều chỉnh định hướng phát triển hệ thống đô thị Việt Nam đến năm 2035, tầm nhìn đến năm 2050 (có tính đến yếu tố biến đổi khí hậu)”, Viện Quy hoạch đô thị và nông thôn quốc gia.
4. Quốc hội (2009), Luật Quy hoạch đô thị.
5. Vũ Tuấn Vinh (2019). Tích hợp hai hệ thống quy hoạch sử dụng đất đô thị trong một hành lang pháp lý. Tạp chí QHXD số 100.

(Nguồn:Tạp chí quy hoạch xây dựng số (117))