Kinh nghiệm quốc tế về mô hình phát triển khu vực ven đô các thành phố lớn

MTXD - Nghiên cứu khoa học quá trình chuyển hoá từ nông thôn lên đô thị trên diện rộng tại vùng ven đô xung quanh thành phố lớn đã được đề cập khá nhiều ở các nước phát triển từ nhiều góc độ khác nhau. Trong lĩnh vực quy hoạch đô thị, nhiều chủ đề đã được nghiên cứu có tính hệ thống từ khái niệm, đặc điểm đến mô hình cấu trúc không gian, phát triển vùng ven đô trong mối quan hệ với trung tâm lõi đô thị…

Huyện Nhà Bè đang dần tiệm cận đô thị loại II.

Bài viết này nhằm phân tích một số mô hình đô thị hóa khu vực ven đô của một số nước trên thế giới, là những bài học kinh nghiệm quý giá cho Việt Nam trong quá trình đô thị hóa. Bài viết đề cập tới các mô hình quy hoạch phát triển khu vực vùng ven của một số nước trên thế giới như: Mỹ, Pháp, Nhật, mô hình quản lý vùng ven đô - tích tụ đô thị đang diễn ra ở Trung Quốc.

1. Kinh nghiệm Mỹ - Thành phố ngoại ô - Vành đai đô thị ngoại ô

Ở nước Mỹ, mở rộng đô thị đến vùng ven đô thành phố lớn không có giới hạn mà theo nhu cầu sử dụng. Vùng ven đô đã trở thành vùng đại đô thị rộng lớn có đặc trưng khác biệt, ở đó “ô tô” là biểu tượng văn hoá đô thị, còn cư dân trung lưu được thoả mãn sở hữu những dinh thự rộng lớn và tiện nghi. Từ một thành phố thuộc địa có chức năng hỗn hợp vào cuối thế kỉ 19 trở thành thành phố chuyên ngành quy mô lớn hơn vào đầu thế kỉ 20. Đây là thời kì đô thị hoá lần thứ nhất với không gian đô thị được phân tầng xã hội của khu phố nghèo khó với khu phố dành cho giới thượng lưu.

Thời kì đô thị hoá lần hai vào khoảng thập niên 70 của thế kỉ 20, thành phố tiếp tục mở rộng nhanh chóng và phân cực, đô thị hoá vùng ven diễn ra nhanh và xuất hiện các khu nhà ổ chuột, nhà ở xã hội và khu nhà tạm. Cuối thế kỉ 20, vùng ngoại ô tiếp tục mở rộng không giới hạn hình thành thành phố ngoại vi, dưới dạng đô thị phòng ngủ với rất nhiều khu nhà ở dành cho nhà giàu đô thị.

Tiến trình phát triển của kết cấu đô thị diễn ra mạnh mẽ với những đặc điểm sau: (1) Dân số tại khu vực trung tâm giảm nhưng có chiều hướng tăng nhanh tại vùng ven đặc biệt khu vực ven ngoại ô; (2) Lượng công việc và chỗ làm tại vùng trung tâm giảm nhưng tăng nhanh tại các đô thị, thị trấn ven đô; (3) Các đô thị và thị trấn ven đô có mối liên kết cộng sinh ngày càng chặt chẽ, thu hút lượng lớn lao động tri thức và cạnh tranh mạnh mẽ với khu trung tâm.

Quá trình mở rộng không gian thành phố xuất hiện những hình thức kết tụ mới, những đô thị vệ tinh, trung tâm phụ, thành phố ngoại vi đã hình thành và tự hoàn thiện những chức năng cơ bản của thành phố, bổ sung những ngành công nghiệp thương mại hay dịch vụ và cư ngụ, dần dà những đô thị ở vùng ven đô phát triển thành những trung tâm mới có chức năng giống với khu vực CBD được Joel Gareau (1991) gọi là thành phố ngoại vi (Edge city).

Thành phố ngoại vi trở thành một dạng hình thái đô thị mới tại các thành phố lớn ở nước Mỹ. Trong đó, năm đặc trưng cơ bản của thành phố ngoại vi được các học giả đúc kết bao gồm:

1. Thành phố trong đó quy mô diện tích không gian văn phòng chiếm trên 5 triệu mét vuông và là nơi tập trung của nhiều tập đoàn, công ty đầu não;
2. Thành phố có quy mô không gian thương mại bán lẻ trên 600 ngàn mét vuông;
3. Số lao động tại địa phương cao hơn số lượng dân thường trú (tính theo ngày), quy mô đất sản xuất công nghiệp lớn hơn quy mô đất ở;
4. Trang bị đủ những dịch vụ giải trí, tiêu dùng của một thành phố;
5. Ba mươi năm trước đây khu vực này hoàn toàn không phải là thành phố[1].

Thành phố ngoại ô nước Mỹ phát triển lan rộng với phạm vi lớn, tỷ lệ chiếm đất vùng ngoại ô lớn hơn nhiều lần so với vùng lõi đô thị. So với điều kiện sống ở các đô thị lớn, vùng ngoại ô nước Mỹ cung cấp nhà ở tiện nghi giá rẻ có quyền sở hữu riêng và cảnh quan đẹp đẽ. Tuy nhiên, vùng ngoại ô nước Mỹ gặp nhiều bất cập lãng phí đất đai và năng lượng.

Khung: Bài học cho Việt Nam về nguyên nhân khác nhau vùng ven có nguy cơ suy thoái.

• Các trung tâm thương mại bị suy thoái do xu hướng thương mại điện tử;
• Các trụ sở văn phòng làm việc công ty lớn di dời từ vùng ven đô đến các trung tâm đô thị sôi động hơn;
• Các khu giải trí, sân golf không thu hút hoạt động;
• Cơ sở hạ tầng xuống cấp;
• Thời kì khủng hoảng dầu lửa đã khiến nhiều cư dân Mỹ chối bỏ sử dụng xe hơi và chuyển hướng sử dụng GTCC;
• Chính phủ nỗ lực xây dựng hệ thống GTCC đến các trung tâm vùng ngoại ô.

2. Kinh nghiệm Pháp - Nông nghiệp đô thị trong vành đai xanh vùng Ile-de-France

Từ hơn 30 năm nay, vùng Ile-de-France đang tiến hành quy hoạch phát triển vùng không gian đô thị mở rộng, trong đó không gian nông nghiệp xung quanh đô thị có vai trò ngày càng quan trọng. Không gian nông nghiệp ven đô không chỉ cung cấp rau quả hàng ngày, mà còn mang lại vẻ đẹp cảnh quan và tham gia bảo tồn di sản văn hoá nông thôn. Vành đai xanh (Green Belt) ở ngoại vi của trung tâm đô thị lõi là một trong những chính sách quan trọng trong quy hoạch tổng thể phát triển vùng đô thị. Để kiểm soát phát triển mở rộng đô thị tự phát, cần thiết phải bảo tồn những khu đất rừng và khu đất trống rộng lớn, coi chúng là tiềm năng của phát triển bền vững. Công cụ bảo tồn đa dạng hệ sinh thái tự nhiên đã được áp dụng trên các khu rừng. Ở những khu đất trống, các chính trị gia địa phương tìm ra biện pháp cho nông dân tham gia các dự án “nông nghiệp-đô thị” có sự hỗ trợ của Nhà nước. 

Tác động của quá trình toàn cầu hoá, làm cho sản xuất nông nghiệp ở vùng ven đô bị ảnh hưởng bởi các nhu cầu đầu tư phát triển hạ tầng, KCN, khu đô thị. Tình trạng đầu tư không liên tục, thường bị gián đoạn bởi nhiều áp lực từ các nhà phát triển đất đai bất động sản. Một số cư dân thành thị đã hành động để khắc phục những nguy hại gây suy thoái nông nghiệp ven đô. Họ tự hình thành các tổ chức liên kết xã hội, cố gắng khôi phục những gì còn sót lại trong vùng ven đô, tìm cách giảm khoảng cách về quan hệ giữa người tiêu dùng với người sản xuất, có thể trở thành nơi giao lưu văn hoá đô thị - nông thôn, tìm hiểu nông nghiệp sạch... Không gian nông nghiệp đô thị “Farmland” là một cấu thành thiết yếu tạo nên môi trường sống có chất lượng hơn đối với các khu định cư nông thôn ven đô. Do đó, các nhà chính trị gia địa phương đã khởi xướng nhiều sáng kiến ​​nhằm phục hồi và đa dạng hoá sản phẩm nông nghiệp ven đô ở các cấp khác nhau. Các sáng kiến ​​này nhằm tăng cường tính bền vững của nông nghiệp ven đô và sự tham gia của cộng đồng vào việc quản lý đất đai.

* Vùng Ile-de-France mở rộng và mối quan hệ giữa xã hội đô thị - nông thôn.

Đến những năm 1960, nhận thức về thiên nhiên và không gian mở trong các thành phố vẫn bị hạn chế về khái niệm và phương thức quản lý đối với các công viên, vườn công cộng, các tuyến đường trồng cây xanh, chủ yếu thuộc các phòng ban chuyên trách quản lý đô thị. Không gian nông nghiệp được hiểu thuộc về nông thôn. Vùng ven đô luôn có trạng thái biến động về không gian xây dựng và không gian trống. Mặc dù, vùng ven đô còn hiện diện những cánh đồng nông nghiệp, nhưng nó không phải là một xã hội nông thôn. Nhưng vùng ven đô chưa phải là một đô thị thật sự vì sự hiện diện và sự không tương hợp của các hoạt động nông nghiệp đôi khi tạo ra sự phiền toái cho cư dân (tiếng ồn, mùi hôi, bụi bẩn). Khu vực lưỡng cư, nửa đô thị nửa nông thôn có nhiều cảnh quan đối lập về lối sống. Cư dân mới sống trong vùng ven đô có cả từ nội thành ra hoặc từ nông thôn di cư đến. Khi vùng Ile-de-France mở rộng không gian hình thành một vương miện xung quanh thành phố, đã đẩy các hoạt động đô thị di chuyển từ nội thành ra xa hơn.

Từ năm 1970, có sự thay đổi về nhận thức đối với môi trường tự nhiên. Thiên nhiên được nâng cao giá trị, là một nguyên tắc mới trong tổ chức không gian đô thị và vùng đô thị. Ban đầu, bảo tồn thiên nhiên đặt trọng tâm giữ gìn cảnh quan hoang sơ đặt xa thành phố. Chính quyền áp dụng công cụ quản lý và chính sách công tạo ra các Vườn quốc gia. Vùng ven đô đã trở thành khu vực có sự kết hợp giữa khung cảnh nông thôn (tĩnh lặng, tầm nhìn đẹp như tranh vẽ, thiên nhiên ...) và các tiện nghi đô thị (công ăn việc làm, giáo dục…).

Chức năng của không gian xanh là: công viên vườn hoa đô thị, cánh rừng hiện hữu dành cho giải trí, và công viên tự nhiên không có giá trị sinh thái nhưng dễ tiếp cận từ khu ở đến đó. Bên cạnh những thị trấn này, nhiều cư dân đô thị đã chọn sống trong các trang trại xa thị trấn.

Khoảng năm 1980, nông nghiệp trở thành một dạng thức mô hình đô thị tự nhiên. Người dân đô thị đã trở nên quan tâm hơn đến các hoạt động giải trí ngoài trời như thể thao (đi bộ đường dài, chạy bộ, cưỡi ngựa và đi xe đạp) hoặc đi bộ (tìm hiểu hệ thống nông thôn). Từ đó, không gian xanh trở thành một phần của không gian cư trú đô thị, cho dù đó là không gian xanh nông nghiệp hay rừng rộng lớn được nuôi trồng hoặc tự nhiên. Cộng đồng địa phương ngày càng trở nên mạnh mẽ về tinh thần đoàn kết và gắn bó mật thiết hơn. Những từ như 'di sản địa phương' được coi trọng, có ý nghĩa khác biệt so với các cộng đồng khác, được đặt ra trong các chính sách mới ở địa phương. Nông nghiệp được quản lý bằng pháp lý theo nhiều cách khác nhau như: thực phẩm có chất lượng, thực phẩm tươi mát, thực phẩm hỗ trợ sức khoẻ... Từ đó, làm tăng mối liên kết thân thiện giữa người nông dân và người dân thành thị.

* Quy hoạch vùng Ile-de-France

Quy hoạch tổng thể đầu tiên của vùng Ile-de-France chỉ đề cập đến những khu vực đô thị hiện tại và thị trấn tương lai, trong khi nông nghiệp thì không. Nhưng từ giữa những năm 70, vành đai nông nghiệp được cơ cấu lại và tổ chức trở thành quy mô khu vực, bao gồm tất cả các vùng thuộc Ile-de-France. Quy hoạch tổng thể năm 1976: tìm kiếm sự cân bằng giữa thành phố và thiên nhiên.

Nhà nước đặt mục tiêu hiện đại hoá nông nghiệp, nên nông nghiệp Pháp đã ngày càng trở nên năng động. Bộ Môi trường thành lập năm 1971 cho thấy xã hội ngày càng quan tâm đến môi trường thiên nhiên. 

Quy hoạch tổng thể năm 1994 tạo ra một vành đai xanh xung quanh thành phố dày đặc của Paris. Các khu rừng và đất nông nghiệp chiếm một nửa diện tích vùng được bảo vệ nghiêm ngặt như cây xanh và không gian cảnh quan. Vành đai xanh đủ mạnh về mặt pháp lý để ngăn ngừa sự phát triển của đô thị. Các không gian mở xanh được khuyến khích để đáp ứng các nhu cầu cụ thể của thành thị: tiện nghi nông thôn bao gồm cảnh quan (trích dẫn lần đầu tiên trong một tài liệu quy hoạch), các khu vườn và vườn cộng đồng. Bên trong vành đai xanh, nông nghiệp là đa chức năng: nó không chỉ sản xuất ra hàng hoá nông nghiệp mà còn đóng góp các tiện nghi nông thôn. Ngoài vành đai này, nông nghiệp chỉ được coi là một nền kinh tế

Quy hoạch tổng thể năm 2010: vùng Ile-de-France được nghiên cứu định hướng trở thành khu vực sinh thái đầu tiên ở châu Âu (Nascimento, 2006). Khái niệm 'vùng sinh thái' bao gồm một diện tích lớn với đặc điểm sinh thái thống nhất: môi trường, tài nguyên thiên nhiên, dân số... Thách thức đối với quy hoạch đô thị ở vùng Ile-de-France đối với khái niệm vùng sinh thái là kết hợp phát triển kinh tế xã hội với sự tôn trọng môi trường tại quy mô vùng đô thị bằng cách giữ không gian xanh mở lớn (cả đất tự nhiên và đất canh tác), thúc đẩy hoà nhập xã hội (nhà ở, tiếp cận với thị trường lao động…) và giao thông công cộng...

Vườn tự nhiên cấp vùng (tiếng Pháp: parc naturel régional hay PNR) là công cụ thực hiện ý tưởng “vùng sinh thái”. Vườn tự nhiên là tổ chức công cộng tại Pháp thuộc nhà cầm quyền địa phương và Chính phủ quốc gia, bao phủ lên những khu vực thôn quê có người cư trú và có vẻ đẹp nổi bật, nhằm bảo vệ cảnh quan và di sản cũng như thiết lập phát triển kinh tế bền vững trong khu vực. PNR đặt ra các mục tiêu và hướng dẫn về quản lý cư trú của con người, phát triển kinh tế bền vững và bảo vệ môi trường tự nhiên dựa trên cảnh quan và di sản độc đáo của mỗi công viên. Các công viên thúc đẩy các chương trình nghiên cứu sinh thái và giáo dục công cộng khoa học tự nhiên. Tính đến năm 2014, ở Pháp có 49 PNR.

Dự án nông nghiệp đô thị trong vành đai xanh “PAU” là sáng kiến của cư dân địa phương về phát triển nông nghiệp đô thị trong vành đai xanh nhằm duy trì không gian sinh thái nông nghiệp xung quanh đô thị và cung cấp những thực phẩm tươi sống, đặc biệt mang lại sự gần gũi về cảnh quan giữa thành phố và nông thôn, bổ sung các tiện nghi cho khu vực đô thị và nông thôn. Cộng đồng địa phương ban hành điều lệ quản lý phát triển dự án nông nghiệp đô thị, có sự tham gia của các cơ quan nhà nước địa phương trong phát triển nông nghiệp địa phương, tuy nhiên không thể được coi là một trở ngại cho tính cạnh tranh. Các dự án nông nghiệp đô thị là chiến lược giữ gìn không gian xanh mở đa chức năng trong vùng Ile-de-France. Giữ không gian nông nghiệp ven đô cho các khu vực phòng hộ chống lại các nguy cơ do thiên tai tự nhiên (cháy, lũ lụt ...), cải thiện vi khí hậu cho phát triển đô thị và công nghiệp (nhà máy, sân bay, đường cao tốc...) và giảm các bất cập xã hội (các khu định cư bất hợp pháp, bãi rác không được kiểm soát…) thuộc trách nhiệm của chính quyền quản lý đất đai.

* Phần kết luận

• Các sáng kiến ​địa phương đã ảnh hưởng đến phát triển bền vững của thành phố và cư dân địa phương đã nhận thức được trách nhiệm của mình. Điều này làm  giảm sự phân tách xã hội giữa nông dân và thị dân.
• Trong khuôn khổ của PNR và PAU, nông nghiệp đô thị vùng ven đô không chỉ là không gian sản xuất cung cấp thực phẩm tươi sống hàng ngày cho cư dân đô thị, nó còn là không gian cảnh quan, cơ sở hạ tầng có tác dụng giải quyết các bất cập của đô thị trước BĐKH. Những nguyên tắc này phù hợp với khái niệm quy hoạch đô thị hiện đại về phát triển thành phố bền vững, không gian tự nhiên đã không xung đột với hoạt động nông nghiệp và không gian nông nghiệp không xung đột với hoạt động của đô thị.
• Có một sự đổi mới thực sự giữa liên kết người nông dân với các nhà cung cấp thực phẩm và nhà cung cấp tiện nghi đô thị. Các chính sách phát triển đô thị cho phép người dân thành thị hiểu rõ hơn những quy định về hoạt động trên các khu đất nông nghiệp trong đô thị.

Bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam là:

(1) Kiểm soát việc phát triển đô thị dàn trải ở châu Âu giúp thành phố phát triển bền vững hơn về xã hội và môi trường. Để kiểm soát vùng ven các đô thị Việt Nam, vành đai xanh cần được áp dụng trong quy hoạch các thành phố như Hà Nội, Hải Phòng, Thanh Hoá… nhằm mục tiêu kiểm soát không cho hình thành dự án đô thị kiểu phân tán (kiểu đô thị nhảy cóc). Tuy nhiên, sau khi đồ án quy hoạch được duyệt, không có chính sách hỗ trợ thực hiện vành đai xanh. Vì vậy công cụ vành đai xanh đô thị Việt Nam đã không trở thành hiện thực trong quản lý đô thị.

 (2) Công cụ quy hoạch không đủ điều kiện để kiểm soát phát triển tràn lan ở vùng ven đô. Một số công cụ được sử dụng hiệu quả ở các nước phát triển là Luật quản lý tăng trưởng, hình thành ranh giới tăng trưởng đô thị, mua quyền phát triển, chuyển nhượng quyền phát triển, quỹ tín dụng khai thác đất đai.

(3) Nông nghiệp đô thị là liên minh gắn kết đô thị - nông thôn ở vùng ven đô.

3. Kinh nghiệm Trung Quốc - Quản lý vùng ven đô - Tích tụ đô thị

Ở Trung Quốc, trong những thập niên vừa qua đã diễn ra tiến trình đô thị hoá mạnh mẽ với việc trải qua bốn giai đoạn tăng trưởng, tích tụ hình thành các chùm đô thị. Quá trình tích tụ đô thị được tác động bởi các động lực kinh tế, toàn cầu hóa, tin học hóa, công nghiệp hóa mới, thông tin, hỗ trợ chính sách và nền kinh tế tri thức; từ các thành phố trở thành các khu vực đô thị, các vành đai đô thị lớn và một megalopolis (MIR).

Các tiêu chí để xác định sự tích tụ đô thị là dân số, cấu trúc không gian, mạng lưới giao thông kết nối, công nghiệp, liên kết vùng, phương thức mở rộng đô thị, chức năng đô thị. Xác định sự tích tụ đô thị nhằm phát hiện hình thành đô thị, từ đó ban hành các chính sách tích hợp, các kế hoạch xây dựng cơ sở hạ tầng phù hợp.

Việc xác định một vùng nào đó đã trở thành đô thị khi có: (1) hơn 3 thành phố lớn với dân số hơn 20 triệu người (và một trong ba thành phố lớn - cốt lõi - có hơn 5 triệu người); (2) GDP bình quân đầu người trên 10.000 USD; (3) dân số phi nông nghiệp lớn hơn 50%; (4) các ngành công nghiệp phi nông nghiệp trên 70% GDP (ở giai đoạn giữa đến cuối của công nghiệp hóa và đô thị hóa); (5) tỷ lệ trung tâm GDP của lõi vượt quá 45%; (6) tỷ lệ phụ thuộc vào xuất khẩu trên 30%; (7) mật độ kinh tế hơn 15 triệu RMB (2,5 triệu USD)/km²; và (8) bằng chứng rõ ràng về vành đai kinh tế bán kính vận chuyển nửa giờ, một giờ và hai giờ.

Các tiêu chí này phản ánh quá trình tích tụ đô thị, tốc độ phát triển kinh tế xã hội và sự hội nhập toàn cầu hoá.

Khi sự tích tụ đô thị được xác định, các kế hoạch, chính sách và xây dựng cơ sở hạ tầng có thể được phối hợp từ cấp trung ương đến cấp địa phương để đảm bảo hội nhập lâu dài và phát triển bền vững.

Thực tế đô thị hoá vùng ven đô ở Trung Quốc không theo định hướng có sẵn từ Chính phủ, các hình thái đô thị nổi lên ở các vùng ngoại vi không liền mạch, rời rạc. Không gian đô thị được mở rộng bởi chính sách chính thức và phi chính thức.

Có hai mô hình phát triển đô thị ở vùng ven đô, cụ ​​thể: (1) mô hình đô thị thành lập mới từ định hướng của Chính phủ cho phép mở rộng thành phố trung tâm vùng; và (2) mô hình đô thị mới được hình thành từ nhu cầu tích tụ đô thị ở vùng nông thôn. Phát triển các đô thị mới ở vùng ven đô được xác lập từ định hướng quy hoạch đô thị của Nhà nước “từ trên xuống” có xu hướng giảm do không khả thi và không phù hợp với xu thế thị trường.

Các đô thị mới hình thành ở vùng ven đô được xác lập “từ dưới lên” có xu hướng tăng, bởi nó phản ánh quá trình tích tụ theo nhu cầu thị trường, được liên kết chặt chẽ giữa đô thị - nông thôn, từ đó hội tụ lối sống đô thị. Đặc tính này đôi lúc trở nên phổ biến ở vùng ven đô thành phố lớn. Tuy nhiên không phải lúc nào cả hai hình thức đô thị hóa đó cũng được thừa nhận trong hệ thống lập kế hoạch chính thức của Trung Quốc. Do đó vùng ven đô các đô thị lớn là cơ hội để chinh quyền cấp TW và địa phương thu hút đầu tư nước ngoài. Nhưng đã có nhiều mô hình đô thị không bền vững được xây dựng trên thực tiễn, gây nên tác động tiêu cực. Không giống như đô thị phòng ngủ ở ngoại ô thành phố nước Mỹ, vùng ven ở Trung Quốc có nhiều đô thị “ma”, theo thống kê có đến 50 thành phố có tỷ lệ nhà bỏ trống cao và 64 triệu căn hộ không có người ở.

4. Kinh nghiệm Nhật - Mô hình đô thị nén

Đô thị hoá vùng ven thành phố lớn ở Nhật Bản khởi đầu từ cuối thế kỷ 19 khi nước này đang trong quá trình đô thị hoá diễn ra nhanh chóng, buộc thời Minh Trị có những nỗ lực quy hoạch thành phố theo hướng phân vùng phát triển. Nhằm hiện đại hoá Tokyo và các vùng đô thị với các địa lộ sang trọng và các công trình vĩ đại như ở Paris hay Luân Đôn, Nhà nước đã hình thành thể chế khuyến khích phát triển mới các ngành công nghiệp và hệ thống đường sắt đô thị.

Năm 1920, khu vực đô thị của Tokyo bắt đầu phát triển ở rìa thành phố lịch sử, các nhà máy xí nghiệp công nghiệp nặng ở khu vực ngoại vi, gây nên xung đột nghiêm trọng với cư dân địa phương. Các vấn đề đô thị và xã hội ngày một gia tăng dẫn đến hình thành bộ Luật Quy hoạch (1919). Tuy nhiên, Luật Quy hoạch năm 1919 cũng không ngăn được phát triển tự phát các khu nhà ở đơn lẻ dày đặc cho công dân tầng lớp trung lưu mới nổi ở ngoại ô Tokyo.

Năm 1930, Chính phủ triển khai ý tưởng “vành đai xanh” học tập từ mô hình đô thị của Anh, nhằm kiểm soát phát triển mở rộng vùng ven đô.

Ý tưởng “vành đai xanh” của Tokyo không thực hiện được bởi chính quyền không thể trưng thu mua đất, phần lớn đất đai được bán cho nông dân địa phương khi cải cách ruộng đất sau chiến tranh. Trước năm 1960, Nhật Bản vẫn là một quốc gia “nông thôn” có hơn nửa gia đình sống ở nông thôn. Thời kì tái thiết sau chiến tranh, sự tăng trưởng kinh tế và đô thị nhanh chóng trong thập niên 50 và 60 dẫn đến tình trạng tập trung dân cư ở Tokyo, Osaka và vành đai quanh các thành phố này, tạo thành trung tâm Tokaido Megalopolis, nơi sau này diễn ra sự phát triển công nghiệp và đô thị mạnh mẽ.

Việc tập trung dân cư và ngành nghề dẫn đến tình trạng sử dụng đất bừa bãi gây tắc nghẽn, ô nhiễm môi trường và che khuất ánh sáng mặt trời. Vùng ven Tokyo đã tăng dân số nhanh chóng và phát triển tự phát bởi các công trình xây dựng bám theo hệ thống đường sắt mà không bị kiểm soát bởi kế hoạch sử dụng đất và chính sách “vành đai xanh”. Cuộc khủng hoảng môi trường như bị mất quyền được hưởng ánh sáng mặt trời, chịu đựng tình trạng ô nhiễm khói bụi giao thông, nhà ở chật hẹp là hậu quả của tăng trưởng kinh tế nhanh chóng và mở rộng đô thị không được điều tiết, dẫn đến những phản kháng mạnh mẽ đối với chính sách của Chính phủ, dẫn đến sự ra đời của Luật Quy hoạch năm 1968 và sửa đổi Luật Xây dựng năm 1970.

Vấn đề quy hoạch đô thị thế kỷ 20 của Tokyo là mở rộng và tăng trưởng đô thị hoá tăng nhanh. Đô thị hoá vùng ven thành phố lớn ở Nhật Bản phải đối mặt với những vấn đề về:

• Khu vực trung tâm được dùng cho các khu thương mại và dịch vụ lớn thay vì các cửa hàng kinh doanh nhỏ lẻ, khu dân cư truyền thống;
• Những khu chung cư được mở rộng ở các vùng ngoại ô làm tăng khoảng cách đi lại gây ra sự thiếu hụt các phương tiện công cộng và môi trường sinh hoạt văn hoá;
• Các vùng ven biển được phát triển trở lại với các khu văn phòng và chung cư cao tầng, cung cấp nhà ở cho những cư dân từ các vùng khác đến sinh sống; 
• Tỷ lệ dân cư sống ở các vùng ven đô ngày càng tăng dẫn đến tình trạng thiếu hụt các phương tiện giao thông và phúc lợi công cộng. 

Người Nhật đã tích luỹ được những kinh nghiệm về quy hoạch liên quan tới những mô hình của phương Tây, hệ thống quy hoạch các thành phố chủ yếu được mô phỏng theo mô hình này, tạo ra những kết quả rất khác nhau xét về mặt đô thị và chính sách. Phát triển đô thị Tokyo lưu ý tới 5 đặc điểm của quá trình đô thị hoá ở Nhật Bản: 

• Sự tập trung nguồn lực Nhà nước cho phát triển kinh tế đô thị;
• Sự liên kết lỏng lẻo giữa công tác quy hoạch và xã hội;
• Sự thống trị của chính quyền Trung ương;
• Sự ưu tiên cho các công trình công cộng so với các công trình phục vụ đời sống cá nhân;
• Truyền thống tự chủ lâu đời của các vùng ven đô.

Một trong những nhân tố khác biệt ảnh hưởng tới sự phát triển của quy hoạch đô thị ở Nhật Bản là vai trò thứ yếu của cộng đồng xã hội trong quá trình, thực tiễn lập chính sách quy hoạch hoặc tạo ra những hình ảnh về một cuộc sống thành thị tốt đẹp. Quyền lực tập trung của Chính phủ Trung ương đã ngăn cản sự phát triển chuyên môn quy hoạch ở cấp địa phương và hạn chế sự phát triển các cách tiếp cận khác đối với vấn đề quy hoạch vì chất lượng cuộc sống. Tuy vậy, tình hình dường như đã thay đổi nhanh chóng trong những năm gần đây. Và điều quan trọng là những cải thiện môi trường từ các sáng kiến của người dân đã được coi trọng và đóng vai trò chủ đạo trong sự trở lại của xã hội dân sự.

 Những thay đổi về sự tham gia của người dân đã trở nên phổ biến, với tên gọi "Machizukuri" mà có thể gọi nôm na là "quá trình ra quyết định tập thể" hay "phát triển cộng đồng". Áp dụng cách tiếp cận này với các dự án do chính quyền địa phương quản lý dần trở nên một thực tiễn được chấp nhận rộng rãi nhằm cải thiện môi trường trong những năm thập kỷ 90.

 Ngày nay, việc soạn thảo và ban hành chính sách theo phương pháp "Machizukuri" đã trở thành trào lưu ở hầu hết các chính quyền địa phương vì Luật Quy hoạch đô thị sửa đổi cho phép người dân chính thức tham gia vào quá trình quy hoạch và phân quyền các chính quyền địa phương. Tuy vậy, phần lớn các chính sách theo phương pháp tiếp cận "Machizukuri" do bộ máy nắm quyền đưa ra còn mang tính tự vệ và chưa có đầy đủ cơ sở pháp lý. 

Trên đây là một số nội dung bước đầu xây dựng cơ sở cho việc định hướng phát triển khu vực ven đô của các đô thị lớn, sẽ là tiền đề cho các nghiên cứu sâu hơn và cụ thể hơn nhằm quy hoạch phát triển khu vực ven đô bền vững.

KTS. Phạm Thị Nhâm, Phó Viện trưởng

ThS. KTS. Nguyễn Thị Hồng Diệp

Viện Quy hoạch đô thị và nông thôn quốc gia (VIUP)

Tài liệu tham khảo:

Trong nước

1. Chiến Lược không gian quốc gia - Nhật Bản. Tài liệu dịch.

2. Võ Hữu Hòa (2011). Phát triển nông nghiệp đô thị: Hướng đi bền vững cho các đô thị trong tiến trình đô thị hoá.

3. Nghiên cứu kinh nghiệm về phát triển đô thị của Nhật Bản và các nước châu Á - ALMEC Nikken Sekkei (1998).

4. Những biên giới đô thị mới: Quá trình đô thị hóa vùng ven đô và tái lãnh thổ hóa ở Đông Nam Á.

5. Nguyễn Văn Huân (2012): Liên kết vùng từ lý luận đến thực tiễn.

6. Trần Trọng Hanh (2015): Quy hoạch vùng - Nhà xuất bản Xây dựng.

7. Trường Đại học Kinh tế TP.HCM: Các phương pháp phân tích vùng và ien vùng – Tài liệu dịch, 2008.

8. Chiến lược của các vùng đô thị lớn – Tài liệu dịch tiếng Pháp.

9. Văn phòng điều phối Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới giai đoạn 2010-2020, Bộ NN&PTNT, 2014, Hướng dẫn theo dõi và đánh giá kết quả thực hiện Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới 2010-2020.

10. WHO, Cục Quản lý môi trường y tế - Bộ Y tế và Unicef, 2012, Vietnam Water and Sanitation Assessment Report in 2011.

Quốc tế

1. Overcoming the Ecological Underdevelopment of the Metropolis - Jeb Brugmann (1993).

2.  Metropolitan Governance and Planning in Transition, Asia Pacific Cases - NCRD & NCUA, Nagoya Japan (1998).

3. TOR EAP Sustainable Development on the Urban Fringe – IURD, UC Berkely (2005).

4. Peri-Urbanisation in Europe/PLUREL (2010).

5. Mariassunta Galli, Sylvie Lardon, Elisa Marraccini, Enrico Bonari: Agricultural management in peri-urban areas  (2009).

6. Urbandevelopment in the Philippines: Trends and Challenges of Urban Space Utilization in the Cities of Cebu and Lapulapu.

[1] CHANRLES WOILTH E.City edge:contemporary discourses on urbanism, 2005.