Thay đổi tư duy quy hoạch lãnh thổ quốc gia, vùng và tỉnh sang kinh tế thị trường

I- Bối cảnh quốc tế và sự đối diện với “ tính bất định” trong phát triển

Thế giới đang đổi khác. Đổi khác một cách căn bản. Đổi khác trong những biến động dồn dập mà loài người chưa từng chứng kiến. Bộ mặt quen thuộc của thế giới hôm qua đang tan biến, nhường chỗ cho một bộ mặt chưa rõ nét, có bao nhiêu người đang cố vẽ nó hôm nay theo cách nhìn của mình. Và cũng chưa có một bức tranh thế giới nào thật “ổn” cả, vì thế giới và loài người luôn luôn sống trong tính phức hợp (la complexite), trong cái bấp bênh (l’incertain), cái bất định (l’indetermine). Thế giới không thể đoán trước, nó là sự hỗn độn, là cái bấp bênh. Không những bấp bênh về kinh nghiệm, mà bấp bênh cả về nhận thức, vì những phạm trù tinh thần không thể nắm bắt hết những hiện thực chuyển động của thế giới (Edgar Morin-Philosophe de l’incertain). Chính vì vậy mà chúng ta phải thay đổi.

Quy mô lập quy hoạch Thủ đô Hà Nội khoảng 3.359,84 km2- Ảnh: Internet

1. Bối cảnh quốc tế

 Thế giới đang trải qua những quá trình phát triển khách quan, mà hai quá trình chủ yếu bao trùm toàn thế giới, hay ít ra những bộ phận cơ bản của nó:

          - Quá trình chuyển từ giai đoạn văn minh công nghiệp sang giai đoạn văn minh hậu công nghiệp (hay văn minh tin học, văn minh trí tuệ, hay văn minh trí thức). Quá trình này diễn ra mạnh mẽ ở những nước phát triển.

           - Quá trình chuyển từ văn minh tiền công nghiệp sang văn minh công nghiệp (công nghiệp hóa) ở những nước, những khu vực kinh tế kém phát triển, nhưng liên quan mật thiết đến những nước phát triển. Trong điều kiện hiện nay, có thể chuyển từ văn minh tiền công nghiệp sang văn minh hậu công nghiệp trong một hay vài lĩnh vực (tin học, viễn thông). Nói theo Diligenski - thuyết văn minh, đó là quá trình chuyển từ “văn minh gốc tự nhiên” sang “văn minh gốc kỹ thuật” để sau đó chuyển sang “văn minh gốc con người”. (theo MEIMO, số 11, 1991)

Hai quá trình nói trên đang diễn ra những mối liên hệ xoắn xuýt nhau, không tách rời nhau, bởi có những vec-tơ phát triển cùng nhau tuy ở những điểm xuất phát khác nhau (khoa học phát triển, công nghệ và thông tin chẳng hạn).

2. Có thể nhận biết một số xu hướng phát triển chủ yếu của thế giới hiện nay

a) Trước hết, đó là xu hướng quốc tế hóa, toàn cầu hóa:

Các lĩnh vực kinh tế và văn hóa là lĩnh vực cơ bản của đời sống con người. Không một nước nào, ở trình độ phát triển cao hay thấp, có thể tiếp tục phát triển lên trình độ cao hơn mà không tính một cách đầy đủ các diễn trình của thế giới. Tất cả các nước đều nằm trong những liên hệ phụ thuộc lẫn nhau. Khái niệm interdépendance (lệ thuộc lẫn nhau) dần dần vượt lên khái niệm indépendence (không lệ thuộc) ở thời kỳ kinh tế tập trung hóa, bởi các nền kinh tế đã biến đổi theo xu thế toàn cầu. Quy hoạch cũng vì thế buộc phải thay đổi tư duy, phương pháp và công cụ.

b) Xu hướng tiếp cận thế giới của Edgar Morin theo thuyết bất định (theorie d’incertitude):

Sự phát triển của loài người không theo một phương hướng hay một định luật duy nhất, bởi, thế giới luôn vận động trong tính phức hợp (la complexité), trong cái bấp bênh (l’incertain), cái bất định (l’indéterminé). Nhưng không phải vì thế mà rơi vào một thứ chủ nghĩa hư vô, mà vấn đề là phải đi tới một chiến lược nhận thức (strategie de connaissance) phù hợp với cái bấp bênh và bất định ấy.  Nhìn bằng con mắt của “tính liên tục”, thế giới có vẻ như tiến dần lên theo tuyến tính qua sự phát triển của khoa học kỹ thuật, kinh tế, công nghiệp, tiêu dùng, văn minh. Nhưng nếu nhìn bằng “tính đứt đoạn” thì đó là những khủng hoảng văn minh, khủng hoảng văn hóa, khủng hoảng giá trị, khủng hoảng gia đình, khủng hoảng Nhà nước, khủng hoảng đô thị, khủng hoảng nông thôn… mà con người hiện đại phải đương đầu, kể cả quy hoạch.

c) Thị trường thế giới và tăng trưởng kinh tế:

Khỏi phải chứng minh về sự hình thành và phát triển của thị trường thế giới. Nó đã là một hiện thực cơ bản từ những con số xuất nhập khẩu những năm 80, thế kỷ XX ở tất cả các khu vực của thế giới cho đến nay. Thậm chí nó là yếu tố cơ bản nhất của thế giới hiện đại đến mức có thể khẳng định rằng thị trường thế giới là “đất sống” của các quốc gia khác nhau và nước nào không đứng chân được vào đó là bị đẩy ra rìa của dòng chảy văn minh loài người. Ngày nay nó được gọi là tham gia vào Chuỗi cung ứng toàn cầu - Giá trị gia tăng cao.

Thị trường thế giới, quốc gia và địa phương không chỉ là nơi trao đổi hàng hóa mà còn là- và ngày càng chủ yếu là – nơi lưu thông tài chính của các doanh nghiệp, của công nghệ. “Sức khỏe” kinh tế của mỗi quốc gia, nhất là của những nước phát triển ảnh hưởng lớn tới “sức khỏe” của thị trường thế giới, nhưng ngược lại, mọi dao động lớn nhỏ của thị trường thế giới đều tác động mạnh mẽ tới tình hình kinh tế của mỗi nước. Điều đó chứng minh rất rõ sự phụ thuộc căn bản vào quá trình Cách mạng khoa học và công nghệ bắt đầu những năm 70 và 80 cho đến nay, hay tăng trưởng kinh tế mỗi quốc gia đều gắn liền với thị trường  toàn cầu và khu vực. Đặc biệt nhân loại đang bước sang Văn minh trí thức, vốn có nền tảng Con người - Văn hóa - Sáng tạo cần có nhân lực cao và chất lượng sống tốt hơn để có hiệu suất lao động có giá trị gia tăng (chất xám) gấp hơn nhiều lần, rời bỏ thâm dụng lao động, tài nguyên, đất đai và bảo vệ môi trường trong phát triển.

II- Thay đổi công cụ và phương pháp quy hoạch sang tư duy của khoa học phát triển lãnh thổ là một tất yếu

1. Những khái niệm mới

- Quy hoạch tổng thể một vùng lãnh thổ là sự thỏa thuận về quyền hạn (Chính quyền, chuyên gia, doanh nghiệp, người dân), nó đòi hỏi một Quy trình minh bạch đối với tất cả các quy hoạch (QH) trong tương lai. QH ngày càng trở nên đa chiều, đa ngành, đa trung tâm đòi hỏi liên kết các vấn đề vào các mục tiêu chiến lược cơ bản nhất để thiết lập các Cực phát triển tương ứng với Không gian phát triển, đáp ứng nhu cầu các bên liên quan. Chưa kể sau Hiệp định Paris 4/2016, 170 các quốc gia trong đó có Việt Nam đều bắt buộc phải đánh giá tác động biến đổi để hạn chế mức tăng nhiệt độ dưới 1,5 độ, làm cho các QH cần đánh giá ngưỡng về phát triển bền vững lãnh thổ QH.

- Thay đổi căn bản về Phân vùng phát triển lãnh thổ: Luật QH hiện nay đang giữ Phân vùng kinh tế - xã hội theo 06 vùng (dựa theo lý luận của Liên Xô cũ), đây là dạng phân bố lực lượng sản xuất theo kế hoạch tập trung bao cấp. Trong khi đó, cả thế giới đang sử dụng Lý thuyết toàn diện địa - kinh tế lãnh thổ với hạt nhân là "mật độ kinh tế tại chỗ", "kết nối kinh tế giữa các trung tâm" và "chia cắt kinh tế giữa các vùng". Lý thuyết này liên quan tới "Lý thuyết về sự thay đổi - theory of change" áp dụng vào tính toán cost – benefit (giá trị - hiệu quả), đối với những thay đổi về sử dụng không gian được thể hiện qua các Bộ chỉ số định lượng cụ thể (không theo QH chức năng xơ cứng). Bản chất là hạn chế các lý luận bao cấp và chuyển hẳn sang các phương pháp luận phù hợp với cơ chế thị trường, tập trung vào phương pháp luận QH phát triển lãnh thổ và sử dụng triệt để Bộ chỉ số để so sánh định lượng, đánh giá tiềm năng và các kịch bản phát triển, từ đó xây dựng Chiến lược tích hợp tổng thể dẫn hướng các chiến lược ngành, chức năng và địa phương.    

Bởi vậy, Luật QH cần thay đổi cách tiếp cận về Phân vùng quốc gia theo phương pháp của Phân vùng lãnh thổ theo phát triển (PT): Vùng PT tối đa, vùng PT, vùng hạn chế PT, vùng cấm PT, vùng đặc trưng có cơ chế riêng. Phân vùng phát triển lãnh thổ về bản chất hiểu Không gian lãnh thổ QH đồng thời là: Không gian vật thể (Hạ tầng kỹ thuật, sản xuất, nơi cư trú, công trình...); đồng thời là Không gian kinh tế, Không gian Văn hóa - xã hội, Không gian cộng sinh của tự nhiên - kiến tạo, đồng thời là không gian quyền lực với thể chế công ích và tư ích... Chúng ta nên tiếp cận và hiểu quy hoạch từ góc độ khác, trong khung cảnh lịch sử đương đại, với các tương tác ở các chiều kích đa cấp độ, đa chiều và liên thông với tất cả khía cạnh của con người, đời sống. Không gian đang trở thành siêu không gian do kết nối mở về vật thể và tinh thần.

- Vùng đô thị hoặc Liên vùng đô thị: Vốn là động lực quan trọng của nền kinh tế hậu hiện đại. Đô thị hóa tại các nước đang phát triển là một đặc điểm nổi bật của thế kỷ 21. Khoảng 90% sự tăng trưởng đô thị toàn cầu đang diễn ra tại các nước đang phát triển, và tổng diện tích đô thị xây dựng tại các nước đang phát triển dự kiến đến 2030 chiếm tới 75% tổng khối lượng hoạt động kinh tế trên toàn cầu. Ở Việt Nam, năm 2021 có tới 833 đô thị, con số này đang được mở rộng nhanh chóng và xu hướng “Vùng đô thị” đang hình thành rõ ràng ở Vùng TP.HCM (với 8 tỉnh) và Vùng Hà Nội (với 9 tỉnh) do tốc độ đô thị hóa nhanh so với khu vực. Dân số đô thị được ước tính sẽ tăng từ 38% năm 2015 lên 50% vào năm 2025. Thực tế là các vùng đô thị chiếm phẩn lớn sản lượng kinh tế của cả nước (hơn 70% GDP quốc gia năm 2020) và các dòng vốn đầu tư nước ngoài, trong nước gia tăng chủ yếu ở thành phố và đô thị - có thể thấy rõ sự chuyển đổi mạnh trong nền kinh tế Việt Nam. Sự tăng trưởng kinh tế của Việt Nam trong tương lai sẽ phụ thuộc vào khả năng thúc đẩy quá trình đô thị hóa, đồng thời phát triển hệ thống vùng đô thị là nền tảng cho công nghiệp và dịch vụ giá trị gia tăng cao.

2. Thay đổi nội dung, phương pháp QH bằng công cụ QH chiến lược tích hợp

Trong bối cảnh đó, QH chiến lược tích hợp cần được lựa chọn là phương thức QH thích hợp với nền kinh tế thị trường và toàn cầu hóa. Con đường hiện đại hóa kinh tế đối với nhiều nước kém phát triển dường như quá khó. Và đầu tiên, để khởi động sự đổi mới là thay đổi chính từ áp dụng Khoa học phát triển lãnh thổ, cụ thể thay đổi cách làm QH: Tầm nhìn và các chiến lược quốc gia đã thay cho quy hoạch cũ vốn bị khống chế bởi mặt bằng tổng thể xơ cứng; Các chiến lược kinh tế, xã hội, môi trường, công nghệ, năng lượng, giao thông... đã thay thế các quy hoạch ngành cục bộ đang làm phân tán nguồn lực vốn luôn hạn hẹp. Thay đổi về QH trong phát triển cũng đóng vai trò quan trọng, vì nó đặt ra mục tiêu chuyển đất nước từ nền sản xuất dựa trên tài nguyên và lao động giá rẻ sang nền sản xuất có giá trị gia tăng cao do con người và công nghệ thông minh hơn và bảo vệ thiên nhiên. Các nước Đông Á thành công là một ví dụ bởi tầm nhìn Quy hoạch quốc gia dẫn hướng như vậy.

Thế giới đã chứng kiến sự thay đổi nhanh chóng của các con rồng Châu Á khi đất nước cất cánh nhờ vào tầm nhìn chiến lược đúng đắn trong phát triển: Tầm nhìn và các chiến lược quốc gia, vùng đã thay cho quy hoạch cũ vốn bị khống chế do tập trung hóa và xơ cứng khó thực hiện; Các chiến lược kinh tế, xã hội, môi trường, hạ tầng, đô thị, công nghệ, năng lượng... đã thay thế các quy hoạch ngành phân tán. Ở Việt Nam, thay đổi tư duy quy hoạch để phát triển bền vững đóng vai trò quan trọng, vì nó đặt ra mục tiêu chuyển đất nước từ nền sản xuất dựa trên tài nguyên và lao động giá rẻ, sang nền sản xuất có giá trị gia tăng cao do con người và công nghệ thông minh hơn và bảo vệ môi trường thiên nhiên. Và QH chiến lược là một tư duy, tầm nhìn của thời đại cần được áp dụng ở Việt Nam, cần được xem như phương pháp luận của Luật QH để có thể đưa đất nước ra với thế giới phát triển.

Như vậy, QH chiến lược cần được xem như chìa khóa của đổi mới QH. Chỉ có như vậy Luật QH mới có vai trò quản lý thống nhất về QH trong cả nước, hơn nữa Luật sẽ tạo hành lang pháp lý để đổi mới phương pháp và nội dung QH đáp ứng yêu cầu phát triển của đất nước.

III- Một số nút thắt cần bứt phá trong hệ thống quy hoạch Việt Nam

1. Tất cả các yếu tố đưa ra trong phương pháp luận đều phải có các Bộ chỉ số phát triển tương ứng bao gồm: Bộ chỉ số về chiến lược phát triển bền vững (chỉ số mục tiêu chiến lược); Bộ chỉ số về tiềm năng phát triển (sức mang và hiệu suất mang của không gian); Bộ chỉ số về khả năng thực hiện (các nguồn lực hạn chế tạo giới hạn không đạt được hết tiềm năng); Bộ chỉ số về biến đổi khí hậu; Bộ chỉ số về đánh giá chất lượng quy hoạch (phục vụ thẩm định); và Bộ chỉ số về đánh giá quá trình thực hiện quy hoạch (M&E).

Nếu không đưa các Bộ chỉ số/chỉ tiêu dẫn hướng thì rất khó đánh giá khách quan về quy hoạch và hiệu quả của hệ thống quy hoạch ở Việt Nam hiện nay.

2. Nghiên cứu, ban hành và cập nhật theo hướng hoàn chỉnh về nguyên tắc xác định các bộ chỉ số cần thiết phục vụ quá trình lập, thẩm định, phê duyệt và thực hiên quy hoạch các cấp, các ngành là việc mà Bộ KH&ĐT cần làm ngay để thống nhất về pháp lý, chất lượng và liên thông quy hoạch toàn quốc. Luật QH ra đời năm 2017, Quốc hội đã liên tục phải điều chỉnh nó để thực tế áp dụng “vì độ cứng - tính chất kế hoạch hóa” kéo lùi thực tiễn phát triển ngành, địa phương. Đến cuối năm 2022, theo kế hoạch của bộ này thì có gần 60 quy hoạch tỉnh, 05 quy hoạch vùng và 01 quy hoạch tổng thể quốc gia cùng gần 30 quy hoạch ngành sẽ xếp hàng chờ phê duyệt.

Liệu có thể tập trung được nhân lực ngồi hội đồng, đọc, chấm, phê duyệt một khối lượng khổng lồ như vậy?

Chỉ có thể khẳng định: Quy hoạch thời kỳ đổi mới sang kinh tế thị trường không thể trong ống tay áo hẹp (bộ chủ quản). Nó cần những Khuôn khổ (Framworks) định hướng chiến lược phát triển để mở rộng sự tham gia từ các nguồn lực (tài nguyên, con người, công nghệ và thể chế), của các ngành, địa phương, chuyên gia và cộng đồng doanh nghiệp, dân cư...

3. Giới chuyên môn quy hoạch chuyên sâu vào chuyên môn của quy hoạch ngành cần được tập huấn về Phương pháp xây dựng Bộ chỉ số. Phương pháp khoa học này như phương pháp luận của các bộ chỉ số, cụ thể hóa các bộ chỉ số để thống nhất  (chứ không thay thế chuyên ngành dọc) và đó cũng là cách đưa Lý thuyết quản lý phát triển định lượng theo các chỉ số và phải áp dụng để đánh giá tiềm năng, kịch bản cho xây dựng động lực Chiến lược tích hợp trong QH mới.  Đây là việc cần làm để lý thuyết này được tiếp thu và làm nền tảng cho phân tích thông tin có kết hợp với nhiều kiểu thông tin bổ sung khác của chuyên ngành sâu. Xây dựng các bộ chỉ số quy hoạch trong quá trình hoàn thiện Luật QH, các Nghị định hướng dẫn thi hành mà trọng tâm là Nghị định quy định về các bộ chỉ số, và Thông tư quy định hệ thống chỉ số cụ thể. Đồng thời, các bộ chỉ số được đưa vào thử nghiệm ngay ở Dự án quy hoạch vùng, quốc gia và tỉnh. 

4. Về sự tham gia của các nhà khoa học: Năm 2016, Việt Nam khi giới thiệu Luật QH lấy các bộ chỉ số làm trọng tâm cho Chiến lược phát triển thì quốc tế hưởng ứng rất cao (Họ muốn minh bạch đầu tư và giao thương) và VN đã nhận được lời hứa bổ sung kinh phí nghiên cứu của Bỉ, Đức, Hà Lan, WB, ADB… ở các mức khá cao. Vì vậy, kinh phí nghiên cứu sẽ rộng mở hơn cho giới chuyên môn và không đáng ngại thực hiện các nghiên cứu ứng dụng khoa học phát triển lãnh thổ để hoàn thiện Luật QH và các QH ngành.

5. Một vấn đề nữa, cũng có ý nghĩa lớn là cần thiết tổ chức cơ sở dữ liệu, hệ thống thông tin không gian tích hợp với các thông tin về tự nhiên, không gian đô thị-nông thôn, sản xuất, kinh tế, xã hội, môi trường, biến đổi khí hậu và một số nhóm thông tin khác nữa phục vụ QH và tính toán các bộ chỉ số, minh bạch quá trình quy hoạch, động viên sự tham gia và thực hiện trách nhiệm giải trình trên cơ sở áp dụng công cụ công nghệ thông tin không gian địa lý, viễn thám, công nghệ thông minh...

Những nút thắt này trong nhiều cuộc tham vấn chuyên gia, nghe các ý kiến quốc tế, GS. TSKH. Đặng Hùng Võ, TS. Phạm Sỹ Liêm, PGS.TS. Nguyễn Hồng Thục tham gia nhận xét Luật QH, đã khuyến cáo: Luật QH cần đổi mới sang kinh tế thị trường để “cởi trói” phát triển ra khỏi kinh tế tập trung bao cấp  dựa trên lý luận của Liên Xô cũ về phân vùng lực lượng sản xuất. Trong khi đó, cả thế giới người ta sử dụng lý thuyết địa kinh tế với hạt nhân là "mật độ kinh tế tại chỗ", "kết nối kinh tế giữa các trung tâm" và "chia cắt kinh tế giữa các vùng". Lý thuyết này liên quan tới "lý thuyết về sự thay đổi - theory of change" áp dụng vào tính toán cost – benefit (Giá đầu tư – Hiệu quả) đối với những thay đổi sử dụng không gian được thể hiện qua các chỉ số cụ thể. Chỉ có như vậy mới hạn chế các lý luận bao cấp và chuyển hẳn sang các phương pháp luận phù hợp với cơ chế thị trường để đổi mới QH theo Nghị quyết 02/2012-ĐMCTQH của Trung ương Đảng đã khởi xướng.

PGS.TS.KTS. NGUYỄN HỒNG THỤC

Đại học Quốc Gia Hà Nội

Tài liệu tham khảo

• "Report on the 2008 National Spatial Policy Seminar" (2009) National and Regional Planning Bureau, MLIT, Japan;
• "Local Authorities for International Relations Forum", CLAIR, Japan Overseas Offices (Beijing);
• The Directorate General of Spatial Planning of the Ministry of Public Works of Indonesia;
• 2008 Annual report on the planning and use of national territory", Ministry of Land, Transport, and Maritime Affairs, Korea;
• Kuala Lumpur City Hall (2004) "Kuala Lumpur Structure Plan 2020";
• Metro Manila Development Authority "Physical Framework Plan for Metropolitan Manila, 1996-2016".
• Allmendinger, p. và Tewdwr-Jones, M., 2002. Planning Futures: new dỉrections for Plannỉng Theory, Routledge, London, VQ Anh.
• Archibugi, F., 2005. Planning Theory: from the polỉtỉcal debate to the methodological reconstruction, NXB Springer, Milan, Italy.
• Banister, D., 2002. Transport Planning, NXB E.&F.N SPON,New York, Hoa Kỳ.
• UNEP, Sida, và COBSEA, 2011. Spatial Planning ỉn the Coastal Zone of the East Asian Seas Region: integrating emerging issues and modern managegent approaches, Ấn phẩm tạm thời, NXB UNEP, Philippines.
• EC, 1999. European Spatial Development Perspective: towards balanced and sustaỉnable development of teriory of the European Union, Luxembourg.
• Gilg, A.w., 2005. Planning in Brỉtain: understanding & evaluatỉon the post- war system, NXB Sage, London, Anh.
• Glasson, J. và Marshall, T., 2007. Regional Plannỉng, NXB Routledge, Oxíòrdshire, VQ Anh.
• Palermo, p.c. và Ponzini, D., 2010. Spatial Planning and Urban Development, NXB Springer, Dordrecht, Hà Lan.
• Staveren, J.M.V. và Dusseldorp, D.B.W.M.V, 1980. Framework for Regional Planning in Developing Countries, NXB ILRI, Wageningen, Hà Lan.
• Taylor, N., 1998. Urban Plannỉng Theory sỉnce 1945, NXB Sage, London, VQAnh.
• UN, 2008. Spatiaỉ Plannỉng: key ỉnstrument for development and effectỉve governance with special reference to countries in transỉtỉon, Geneva, Thụy Sỹ.
• Hamzah, E., Jaafar, M.N.B. và Ali, 2012. “Identiíying the criteria for critical inírastructure selection”, International Real Estate Conference, Kuala Lumpur, Malaysia, 9-10 tháng 6.

                                                                                                                                                      (Nguồn:Tạp chí quy hoạch xây dựng (số 115+116))