Xác lập, phân bổ và chuyển hóa giá trị đất đai thành nguồn lực phát triển

       Tóm tắt: Khơi thông nguồn lực đất đai đòi hỏi sự liên kết giữa xác lập giá trị, phân bổ cơ hội khai thác và chuyển hóa giá trị thành kết quả phát triển. Theo định hướng của Nghị quyết số 21-NQ/TW về sửa đổi Luật Đất đai và các luật có liên quan, bài viết phân tích ba quá trình này trên cơ sở Luật Đất đai năm 2024 và đối chiếu Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi. Qua đó, nhận diện những bất cập trong xác lập quyền, công năng pháp lý và giá trị kinh tế của đất; phân bổ quỹ đất, quyền tiếp cận và lợi ích giữa các chủ thể; cùng cơ chế huy động giá trị đất đai vào đầu tư, sản xuất và tạo nguồn lực công. Từ những hạn chế, vướng mắc trong quá trình điều tiết nguồn lực từ đất đai trên thực tế, bài viết đề xuất sửa đổi Luật Đất đai theo hướng bảo đảm cơ sở xác lập rõ ràng, phân bổ công bằng và chuyển hóa hiệu quả, gắn quyền khai thác với trách nhiệm sử dụng đất và kết quả phát triển trên tinh thần Nghị quyết số 21-NQ/TW đã đề ra.

        Từ khóa: Đất đai, Luật Đất đai 2024, Dự thảo Luật đất đai sửa đổi, nguồn lực đất đai, giá trị đất đai

        Abstract: Unlocking land resources requires linking the establishment of value, the allocation of exploitation opportunities, and the transformation of value into development outcomes. Guided by Resolution No. 21-NQ/TW regarding the amendment of the Land Law and related legislation, this article analyzes these three processes based on the 2024 Land Law and in comparison with the draft amendments. It identifies shortcomings regarding the establishment of land rights, legal functions, and economic value; the allocation of land banks, access rights, and benefits among stakeholders; and the mechanisms for mobilizing land value for investment, production, and the generation of public resources. Addressing the limitations and obstacles encountered in the practical management of land resources, the article proposes amendments to the Land Law aimed at ensuring a clear basis for value establishment, equitable allocation, and effective transformation—thereby linking exploitation rights with land-use responsibilities and development outcomes, in accordance with the spirit of Resolution No. 21-NQ/TW.

        Keywords: Land, 2024 Land Law, draft amended Land Law, land resources, land value

        1. Đặt vấn đề

        Theo số liệu từ Bộ Xây dựng, thị trường BĐS Việt Nam đang đối mặt với một thực trạng đáng báo động khi có khoảng 4.500 dự án vướng mắc, khiến nguồn lực khổng lồ lên tới hơn 3,3 triệu tỷ đồng bị đình trệ trong nền kinh tế.[2] Con số này tương đương khoảng 1/4 GDP của cả nước, cho thấy một lượng vốn rất lớn thay vì được luân chuyển để tạo ra giá trị thì lại đang nằm bất động. Những số liệu này phản ánh quy mô đáng kể của đất đai và cơ hội đầu tư chưa được khai thác đầy đủ. Đồng thời, chúng đặt ra câu hỏi: vì sao đất đã được đưa vào quy hoạch, dự án đã được chấp thuận hoặc QSDĐ đã được xác lập nhưng vẫn chưa tạo ra năng lực sản xuất, hạ tầng và lợi ích xã hội tương xứng? Những thực trạng trên xuất phát từ một hiện tượng phổ biến trong quá trình đô thị hóa: giá trị đất từ các nguồn lực công chưa thể được xác lập, phân bổ và chuyển hóa một cách hợp lý.

Những vướng mắc trên đặt ra yêu cầu xem xét sự liên kết giữa xác lập, phân bổ và chuyển hóa giá trị đất đai. Trước hết, quyền, công năng sử dụng và giá trị kinh tế của đất cần được xác định rõ trên cơ sở thông tin đầy đủ, đáng tin cậy. Trên nền tảng đó, việc phân bổ đất phải cân đối các mục tiêu phát triển, bảo đảm cơ hội tiếp cận và phân chia lợi ích hợp lý giữa Nhà nước, người sử dụng đất, cộng đồng và nhà đầu tư. Đồng thời gắn hiệu quả khai thác đất với công bằng xã hội và phát triển bền vững. Hiện nay, Luật Đất đai 2024 và pháp luật liên quan đã tạo cơ sở cho việc xác lập, phân bổ và chuyển hóa giá trị đất đai thông qua các quy định về đăng ký, công nhận quyền sử dụng đất, mục đích và thời hạn sử dụng; quy hoạch, giao đất, cho thuê đất, thu hồi và bồi thường; thực hiện quyền giao dịch và nghĩa vụ tài chính. Tuy nhiên, trên thực tế, từng giai đoạn trong quá trình khai thác hiệu quả nguồn lực đất đai vẫn còn gặp nhiều vướng mắc và khó khăn.

Trong bối cảnh Việt Nam tiếp tục đẩy mạnh hoạt động đô thị hóa, phát triển kết cấu hạ tầng quy mô lớn và tổ chức lại không gian phát triển, quá trình điều tiết giá trị đất đai còn đứng trước nhiều cơ hội và thách thức, biến động. Do đó, hoàn thiện pháp luật về xác lập, phân bổ và chuyển hóa vì vậy không chỉ nhằm mục đích ổn định nguồn thu ngân sách, mà còn bảo đảm công bằng trong sử dụng nguồn lực đất đai và chuyển hóa thành những mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội cho đất nước. Trên cơ sở đó, góp phần cụ thể hóa định hướng của Nghị quyết số 21-NQ/TW về hoàn thiện chính sách đất đai đất đai trong kỷ nguyên mới: “Quản lý đất đai chặt chẽ, minh bạch, công bằng, hiệu quả, bền vững, đưa đất đai thực sự trở thành nguồn lực chiến lược, lợi thế cạnh tranh và động lực phát triển đất nước trong giai đoạn mới, góp phần nâng cao đời sống của Nhân dân, tăng cường niềm tin của Nhân dân đối với Đảng và Nhà nước.”, tiến tới hoàn thành nhiệm vụ trọng tâm phát triển đất nước mà Nghị quyết Đại hội Đại biểu lần thứ XIV đã đề ra: “Tập trung ưu tiên xây dựng đồng bộ thể chế phát triển, trọng tâm là hệ thống pháp luật, cơ chế, chính sách nhằm tháo gỡ kịp thời, dứt điểm các nút thắt, điểm nghẽn, thúc đẩy đổi mới sáng tạo, bảo đảm sự đồng bộ, hài hoà giữa tăng trưởng và phát triển; giữa kinh tế, xã hội, môi trường với quốc phòng, an ninh, đối ngoại; giữa đổi mới, hoàn thiện thể chế với các chuyển đổi trọng tâm, toàn diện trên mọi lĩnh vực, phù hợp với mô hình chính quyền 3 cấp, đáp ứng yêu cầu phát triển nhanh, bền vững đất nước trong kỷ nguyên mới.”

        2. Thực trạng pháp luật Việt Nam về xác lập, phân bổ và chuyển hóa giá trị đất đai thành nguồn lực phát triển

Tại Việt Nam, chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý, được ghi nhận tại Điều 12 Luật Đất đai 2024, đặt Nhà nước vào vị trí trung tâm của quá trình tổ chức phát huy giá trị tài nguyên này. Trên cơ sở đó, có thể phân tích vai trò ấy qua ba quá trình liên kết: (1) Xác lập quyền, mục đích và điều kiện sử dụng đất tạo cơ sở để xác định đất được khai thác vào hoạt động nào, chủ thể có những quyền năng gì và phải thực hiện những nghĩa vụ nào; (2) Trên cơ sở đó, việc phân bổ đất đưa nguồn tài nguyên vào sự quản lý, sử dụng của những chủ thể cụ thể (3) Hoạt động đầu tư và tổ chức sử dụng của các chủ thể mới hiện thực hóa tiềm năng của đất thành các giá trị phục vụ lợi ích phát triển. Quá trình này vì thế tạo thành một cơ chế thống nhất, vận hành theo quan hệ tuần hoàn, kết quả sử dụng đất đồng thời cung cấp căn cứ để Nhà nước đánh giá và điều chỉnh cách thức xác lập quyền, phân bổ đất và điều tiết lợi ích.

2.1. Hoạt động xác lập giá trị đất đai thông qua định hình khả năng khai thác của các chủ thể sử dụng đất

Nghị quyết 21-NQ/TW khẳng định QSDĐ là một loại tài sản, hàng hóa đặc biệt được pháp luật bảo hộ; đồng thời đặt ra yêu cầu hoàn thiện thể chế đất đai theo hướng đồng bộ, minh bạch, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất, khơi thông nguồn lực cho phát triển. Từ định hướng này, có thể thấy việc phát huy giá trị đất đai trước hết đòi hỏi một cơ sở pháp lý xác định rõ ai có quyền đối với đất, phạm vi quyền đến đâu và quyền đó được thực hiện trong những điều kiện nào. Các đặc tính tự nhiên, vị trí và khả năng sử dụng của đất tạo ra tiềm năng mang lại lợi ích, còn sự xác lập và bảo đảm QSDĐ giúp chủ thể có căn cứ để đầu tư, tổ chức khai thác và tham gia giao dịch.

Thứ nhất, xác lập quyền năng đối với đất cho các chủ thể tham gia sử dụng đất trên thị trường

Trong chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, hoạt động xác lập QSDĐ cho các chủ thể có ý nghĩa quan trọng trong việc bảo đảm quyền tài sản và sự ổn định của quan hệ sử dụng đất. Một mặt, hoạt động này cụ thể hóa quá trình Nhà nước - với vai trò là đại diện chủ sở hữu về đất đai, trao QSDĐ cho các chủ thể khác một cách trọn vẹn, bảo đảm quyền được xác định đầy đủ về phạm vi, thời hạn, điều kiện thực hiện và được bàn giao trên thực tế. Mặt khác, quá trình xác lập thông qua hoạt động đăng ký, lập hồ sơ địa chính và cấp giấy chứng nhận tạo cơ sở ghi nhận, chứng minh và bảo hộ quyền tài sản của người sử dụng đất. Qua đó, chủ thể có căn cứ pháp lý để đầu tư, khai thác và thực hiện các giao dịch theo quy định của pháp luật. Ngoài ra, ý nghĩa thiết thực của hoạt động xác lập quyền còn thể hiện ở khả năng đưa QSDĐ vào lưu thông với tư cách một loại tài sản, hàng hóa đặc biệt trên thị trường phục vụ huy động vốn và tổ chức sản xuất, đồng thời bảo đảm an toàn pháp lý, phòng ngừa tranh chấp và rủi ro trong giao dịch. Đây là cơ sở để đẩy mạnh ứng dụng khoa học, công nghệ và chuyển đổi số trong quá trình xác lập quyền của người sử dụng đất trên thực tế. Khi hồ sơ và dữ liệu được chuẩn hóa, kết nối và cập nhật, cơ quan giải quyết có thể sử dụng thông tin sẵn có, giảm yêu cầu cung cấp lại giấy tờ và hạn chế xác minh trùng lặp. Qua đó, việc đăng ký, cấp giấy chứng nhận có điều kiện được thực hiện hiệu hơn, giảm chi phí tuân thủ và tiết kiệm nhân lực quản lý, đồng thời bảo đảm quyền của người sử dụng đất được ghi nhận chính xác, phù hợp với định hướng thúc đẩy chuyển đổi số mà Nghị quyết Đại hội Đảng XIV đã đề ra.

Nhận thức được ý nghĩa của quá trình xác lập QSDĐ và quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất, pháp luật đất đai qua các thời kỳ đã từng bước hoàn thiện các quy định về đăng ký, lập hồ sơ địa chính và cấp giấy chứng nhận. Những công cụ này giúp xác định chủ thể có QSDĐ, căn cứ hình thành quyền và tình trạng pháp lý của đất, tài sản trên đất; đồng thời tạo cơ sở để Nhà nước bảo hộ quyền lợi của người sử dụng đất trên thực tế. Sự phát triển của pháp luật còn thể hiện ở việc chú trọng cập nhật biến động, chuẩn hóa thông tin và kết nối các hoạt động đăng ký, cấp giấy chứng nhận với hệ thống quản lý đất đai. Qua đó, quyền của người sử dụng đất được ghi nhận đầy đủ hơn, còn cơ quan quản lý có căn cứ theo dõi những thay đổi trong quá trình sử dụng.

Ảnh MH-Intenet

Luật Đất đai 2024 tiếp tục cụ thể hóa hướng phát triển này. Điều 129 quy định hồ sơ địa chính thể hiện thông tin về thửa đất, người sử dụng đất, chủ sở hữu và tình trạng pháp lý của tài sản gắn liền với đất. Điều 131 xác định đăng ký đất đai là bắt buộc, bao gồm đăng ký lần đầu và đăng ký biến động; đồng thời ghi nhận đăng ký trên giấy và đăng ký điện tử có giá trị pháp lý như nhau. Cách thiết kế này tạo cơ sở để kết hợp việc ghi nhận quyền với cập nhật thông tin, từng bước thực hiện thủ tục trên môi trường điện tử. Trên thực tế, quá trình hiện đại hóa các hoạt động này đang được triển khai thông qua đo đạc, số hóa hồ sơ, chuẩn hóa dữ liệu và tạo lập mã định danh thống nhất cho từng thửa đất. Kế hoạch số 2959/KH-BNNMT-BCA ngày 29/3/2026 của Bộ Nông nghiệp và Môi trường và Bộ Công an đặt ra yêu cầu lồng ghép đo đạc, lập bản đồ địa chính, đăng ký đất đai, lập hồ sơ địa chính và xây dựng cơ sở dữ liệu quốc gia về đất đai. Thông tư số 19/2026/TT-BNNMT cũng quy định kỹ thuật thực hiện các hoạt động này, trong đó có quy trình xây dựng mã định danh thửa đất. Những bước triển khai đó hướng đến hình thành nguồn thông tin thống nhất, giảm tình trạng hồ sơ phân tán và hỗ trợ đối chiếu thông tin giữa các cơ quan. Khi đi cùng hạ tầng kỹ thuật, nhân lực và quy trình xử lý phù hợp, dữ liệu số sẽ góp phần giảm xác minh trùng lặp, rút ngắn thời gian đăng ký, cấp giấy chứng nhận và nâng cao độ chính xác trong việc ghi nhận QSDĐ.

Mặc dù vậy, thực tế hoạt động xác lập quyền năng thông qua hoạt động đăng ký đất đai vẫn còn gặp nhiều “điểm nghẽn”. Theo thông tin công bố trên Cổng thông tin Bộ Nông nghiệp và Môi trường ngày 15/7/2026, đến ngày 29/6/2026, cả nước đã đồng bộ khoảng 67,54 triệu thửa đất lên cơ sở dữ liệu quốc gia, nhưng mới chỉ 32,6 triệu thửa đáp ứng tiêu chí dữ liệu đầy đủ, chính xác, được chuẩn hóa và cập nhật. Quá trình rà soát còn ghi nhận tình trạng thông tin người sử dụng đất không thống nhất với dữ liệu dân cư, người đứng tên đã qua đời hoặc đất đã chuyển nhượng nhiều lần nhưng chưa cập nhật biến động.[3] Những số liệu này phản ánh khoảng trống trong việc hoàn thiện và cập nhật thông tin phục vụ đăng ký, quản lý đất đai; không thể đồng nhất số thửa chưa được đồng bộ hoặc chuẩn hóa dữ liệu với số thửa chưa đăng ký hay chưa được cấp giấy chứng nhận. Tại cấp địa phương, tại tỉnh Nghệ An, theo kết quả rà soát được công bố tại Nghệ An tính tới đầu năm 2026, toàn tỉnh còn khoảng 50.000 trường hợp tồn đọng chưa được cấp giấy chứng nhận QSDĐ lần đầu.[4] Các vướng mắc được phản ánh bao gồm đất có nguồn gốc từ nông, lâm trường bàn giao về địa phương; đất được giao không đúng thẩm quyền nhưng thiếu chứng từ nộp tiền; hồ sơ lưu trữ không đầy đủ;….

Như vậy khi nguồn gốc, thời điểm sử dụng, ranh giới hoặc tình trạng tranh chấp chưa được xác minh đầy đủ, quá trình xác lập quyền có thể kéo dài, làm giảm khả năng chủ thể chứng minh quyền và khai thác đất đai thông qua các giao dịch.

Thứ hai, xác lập công năng pháp lý chủ sử dụng có thể khai thác từ đất

Việc xác định chủ thể có QSDĐ cần đi liền với xác định những hoạt động mà chủ thể được phép thực hiện trên đất. Công năng pháp lý có thể được hiểu là phạm vi sử dụng được pháp luật thừa nhận đối với một diện tích đất cụ thể, gắn với mục đích, thời hạn và các giới hạn khai thác. Luật Đất đai 2024 xác lập phạm vi này thông qua các quy định về mục đích sử dụng, chuyển mục đích, thời hạn và chế độ sử dụng đất. Qua đó, những chế định này định hình loại lợi ích được phép khai thác, khoảng thời gian khai thác và khả năng kết hợp các hoạt động trên cùng diện tích đất. Đặc biệt, trong bối cảnh triển khai Nghị quyết 57-NQ/TW về chuyển đổi số quốc gia, cấp thiết hoạt động quản lý công năng pháp lý phải dựa trên hệ thống dữ liệu hiện đại, đầy đủ. Từ đó tạo cơ sở để đảm bảo nhà nước quản lý được giá trị đất đai được sử dụng và thực hiện một cách hiệu quả.

Mặc dù vậy, trên thực tế, dữ liệu số về mục đích sử dụng, chuyển mục đích, thời hạn sử dụng đất chỉ có thể hỗ trợ quản lý hiệu quả khi những sai lệch pháp lý được nhận diện, xử lý và cập nhật, tránh tiếp tục lưu giữ các thông tin không phù hợp trên hệ thống. Nếu không hệ quả để lại cho hoạt động quản lý là rất lớn, dẫn tới giá trị đất đai không được xác lập một cách đầy đủ thông qua công năng của chủ thể sử dụng, ảnh hưởng đồng thời mục đích, thời hạn và nghĩa vụ tài chính. Điển hình đó là vướng mắc xảy ra tại dự án NovaBeach Cam Ranh, Thanh tra Chính phủ đã kiến nghị thu hồi 305 giấy chứng nhận bị cấp sai mục đích sử dụng, tương ứng hơn 85.000 m², để rà soát và điều chỉnh; phương án xử lý bao gồm chuyển từ “đất ở không hình thành đơn vị ở” sang đất thương mại, dịch vụ.[5] Nguyên nhân xuất phát từ quá trình quản lý trước đây, nhưng cho thấy nhu cầu xây dựng cơ chế kiểm tra tính thống nhất giữa hồ sơ đất đai

Bên cạnh đó, từ việc phân định công năng pháp lý của đất, yêu cầu hoàn thiện pháp luật cần đồng thời làm rõ khả năng kết hợp sử dụng đất đa mục đích và phạm vi khai thác không gian gắn với đất đặc biệt đối với công trình trên không, công trình ngầm và đất hình thành từ hoạt động lấn biển, phù hợp với định hướng mà Nghị quyết 21-NQ/TW đã đề ra: “…Hoàn thiện các quy định và có cơ chế quản lý, kiểm soát việc sử dụng đất kết hợp đa mục đích. Quy định chế độ sử dụng đất xây dựng công trình trên không, công trình ngầm, đất hình thành từ hoạt động lấn biển.” Mặc dù Luật Đất đai 2024 đã quy định về đất xây dựng công trình ngầm tại Điều 216 và hoạt động lấn biển tại Điều 190, thực tế chỉ ra hệ thống thông tin và cơ sở dữ liệu đất đai chưa ghi nhận các nội dung như phạm vi không gian được khai thác; quan hệ giữa QSDĐ bề mặt với quyền khai thác trên không, dưới lòng đất; cùng căn cứ xác lập quyền đối với đất hình thành từ lấn biển. Đặc biệt, đối với các công trình ngầm, công trình trên không tại các khu vực hạ tầng đô thị lớn như TP. Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh, mô hình TOD – phát triển đô thị gắn liền với giao thông công cộng đang xuất hiện ngày càng nhiều công trình, kết cấu được khai thác ở các cao độ khác nhau theo hướng “đa chiều”, như tầng hầm thương mại, bãi đỗ xe ngầm, tuyến đường sắt đô thị, đường giao thông trên mặt đất, đường trên cao, cầu bộ hành và các công trình kết nối giữa các tòa nhà.[6] Trong khi đó, mô hình địa chính điện tử hai chiều “phẳng” đang gặp khó khăn trong việc xác lập đầy đủ ranh giới quyền sử dụng đối với các không gian này.

Do đó, bên cạnh tính “đầy đủ” và “chính xác” của dữ liệu trong hoạt động phân định công năng pháp lý, cấp thiết phải có các quy định “nâng cấp” dữ liệu cho các phần công trình mới như công trình trên không, công trình ngầm theo hướng đánh giá toàn diện không gian một cách hiện đại, bao quát hơn. 

Thứ ba, xác định và ghi nhận giá trị kinh tế của đất

Về bản chất, C. Mác đã khẳng định đất đai, tương tự các tài nguyên khác không tự thân tạo ra giá trị,[7] mà trước hết giữ vai trò là đại lượng phản ánh giá trị kinh tế của do chủ sử dụng đất tạo ra, chịu sự ảnh hưởng của những cấu phần khác nhau như vị trí, mục đích sử dụng, khả năng tiếp cận hạ tầng và kỳ vọng phát triển.^[8] Để xác định và ghi nhận giá trị kinh tế của đất, nhà nước lượng hóa các cấu phần khác nhau hình thành nên giá trị của đất đai thông qua quy định nguyên tắc, căn cứ và phương pháp định giá theo Điều 158 và quy định bảng giá đất và giá đất cụ thể Điều 159 – 160 Luật Đất đai 2024.

- Một là, về nguyên tắc định giá đất, Điểm a Khoản 1 Điều 158 hiện đề ra nguyên tắc phương pháp định giá đất theo nguyên tắc thị trường. Tuy nhiên, pháp luật chưa có một cơ chế giúp các cơ quan quản lý đất đai có thể kiểm soát, can thiệp giá đất thị trường một cách phù hợp, nhằm đưa giá đất thị trường phản ánh đúng giá trị mà đất đai có thể khai thác; không bị cuốn vào sự đầu cơ, bong bóng trên thị trường. Điều này được thực tiễn minh chứng qua thực trạng chênh lệch “hai giá” giữa giá đất nhà nước thông qua bảng giá đất, giá đất cụ thể và giá đất giao dịch trên thực tế tại nhiều địa phương. Chẳng hạn, theo bảng giá đất mà HĐND TP. Hà Nội ban hành, từ 1/1/2026 mức giá cao nhất ở các khu vực “đất vàng” trung tâm như Bà Triệu, Đinh Tiên Hoàng, Hàng Đào, Hàng Khay, Lê Thái Tổ... sẽ chính thức được định giá hơn 702 triệu đồng/m2 đối với đất loại 1; tại khu vực vùng ven, nơi đang chịu sức ép từ tốc độ đô thị hóa và sự thay đổi giá giao dịch thực tế, mức điều chỉnh cao nhất đạt 65 triệu đồng/m2.[9] Tuy nhiên, dù giá đất tại bảng giá đất có tăng, thực tế giá đất tại Hà Nội với những giao dịch phổ biến hiện tại đã đạt 800 triệu - 1,2 tỷ đồng/m2. Như vậy, sự chênh lệch này không chỉ phản ánh hạn chế trong khả năng cập nhật của giá đất nhà nước, mà còn cho thấy dữ liệu về “giá thị trường” tự thân chưa chắc đã đồng nhất với giá trị kinh tế thực tế mà đất đai mang lại.

- Hai là, về phương pháp định giá, Điều 158 Luật Đất đai 2024 quy định các phương pháp định giá đất gồm phương pháp so sánh, phương pháp thu nhập, phương pháp thặng dư và phương pháp hệ số điều chỉnh giá đất. Tuy nhiên, do điểm xuất phát và logic tính toán không đồng nhất, kết quả thu được từ các phương pháp có thể chênh lệch đáng kể. Ngoài ra, điểm chung của các phương pháp đều phụ thuộc vào dữ liệu giá đất giao dịch trên thị trường. Chẳng hạn, đối với phương pháp so sánh tại Điểm a Khoản 5 Điều 158, được hướng dẫn bởi Điều 4 Nghị định 71/2024/NĐ-CP và sửa đổi bởi Khoản 2 Điều 1 Nghị định 226/2025/NĐ-CP, thông tin thu thập để xây dựng giá phụ thuộc vào nhiều nguồn khác nhau[10]; đặc biệt trường hợp thông tin được hình thành trước ngày 01 tháng 8 năm 2024 thì được lựa chọn thông tin phù hợp tình hình thực tế về giá đất tại địa phương mà không căn cứ vào thứ tự ưu tiên nêu tại điểm này. Tuy nhiên, các dữ liệu và thông tin này có độ “trễ”, phát sinh sự mâu thuẫn, chồng chéo, thậm chí giá giao dịch  được ghi nhận trên thị trường cao gấp nhiều lần so với giá đất được tại hệ thống cơ sở dữ liệu đất đai và các cơ quan quản lý đất đai tại địa phương. Bên cạnh đó, phương pháp thu nhập dễ bị chi phối bởi cách xác định thu nhập ròng và lãi suất vốn hóa; phương pháp thặng dư chứa đựng nhiều giả định về doanh thu, chi phí, tiến độ và lợi nhuận của dự án

- Ba là về căn cứ định giá đất, một trong những căn cứ quan trọng tại Khoản 2 Điều 158 Luật Đất đai 2024 hiện nay đó là thông tin đầu vào để định giá theo các phương pháp định giá đất. Tuy nhiên, Luật chưa quy định rõ tiêu chuẩn lựa chọn, thứ tự ưu tiên khi áp dụng và thu thập thông tin đầu vào do thông tin về giá đất có thể được hình thành từ nhiều nguồn khác nhau như giá ghi trong hợp đồng chuyển nhượng, giá trúng đấu giá QSDĐ, dữ liệu kê khai thuế, dữ liệu từ cơ sở dữ liệu đất đai, kết quả tư vấn định giá hoặc thông tin khảo sát thị trường.

Đặc biệt, mức độ tin cậy và khả năng phản ánh giá trị thị trường của các nguồn thông tin này không giống nhau. Chẳng hạn giá ghi trong hợp đồng có thể thấp hơn giá giao dịch thực tế khiến dữ liệu thuế có thể phản ánh giá kê khai chứ chưa chắc phản ánh đầy đủ giá trị chuyển nhượng. Điển hình tại TP. Cần Thơ, từ năm 2020 đến nay, theo báo cáo của cục Thuế, các văn phòng công chứng đã cung cấp 5.812 hồ sơ chuyển nhượng BĐS có chênh lệch giá giữa hợp đồng và phụ lục hợp đồng. Trong đó, giá trên hợp đồng được sử dụng để xác định nghĩa vụ thuế, còn phụ lục thể hiện giá thỏa thuận thực tế, với số tiền truy thu và phạt đã nộp ngân sách hơn 180,5 tỷ đồng; đồng thời chuyển 348 hồ sơ có dấu hiệu trốn thuế sang cơ quan công an.[11] Những số liệu này cho thấy, nếu chỉ tiếp nhận giá trong hợp đồng hoặc hồ sơ kê khai thuế mà chưa đối chiếu các tài liệu liên quan, cơ sở dữ liệu giá đất có thể ghi nhận mức giá thấp hơn giá chuyển nhượng thực tế. Ngoài ra, dữ liệu giá trúng đấu giá có thể bị đẩy lên bất thường hoặc hạ thấp trong một cuộc đấu giá cụ thể do tình trạng “quân xanh, quân đỏ”, chẳng hạn phiên đấu giá 167 lô đất bao gồm 102 lô từng bị bỏ cọc sau phiên đấu giá cuối năm 2025 tại Kim Sơn (Ninh Bình) vào thời điểm tháng 7/2026 với giá trúng của nhiều lô giảm khoảng 500–600 triệu đồng mỗi lô so với phiên bỏ cọc trước đó vào cuối năm 2025.[12]

Như vậy, do dữ liệu thị trường bị ảnh hưởng ngay từ nguyên tắc, phương pháp và căn cứ thu thập dữ liệu giá đất, dẫn tới giá trị đất đai khi phản ánh qua bảng giá đất, hệ số điều chỉnh và giá đất cụ thể có nguy cơ tiếp nhận cả phần giá đầu cơ, thay vì phản ánh đúng khả năng khai thác hợp pháp và bền vững của đất. Đặc biệt, trong bối cảnh quy trình thu thập, thẩm quyền chuyển giao, lưu trữ và kiểm định tính chính xác của thông tin xây dựng bảng giá đất tại Điều 14 Nghị định 71/2024/NĐ-CP, sửa đổi bởi Nghị định 49/2026/NĐ-CP chưa được đề cập một cách chặt chẽ, không thống nhất về cách thu thập và cách thức quản lý dữ liệu giá đất đai. Từ đó có thể thấy tính  “nhiễu” về dữ liệu giá đất và quy trình xây dựng bảng giá đất và hệ số điều chỉnh trên thị trường.

2.2. Hoạt động phân bổ giá trị đất đai thông qua cơ hội tiếp cận và định hình khả năng khai thác của các chủ thể sử dụng đất

Nghị quyết số 21-NQ/TW khẳng định QSDĐ là một loại tài sản đặc biệt được pháp luật bảo hộ, đồng thời đặt ra yêu cầu hoàn thiện pháp luật đất đai theo hướng đồng bộ, minh bạch, khơi thông và phát huy nguồn lực đất đai. Định hướng này cho thấy việc phát huy giá trị đất đai trước hết đòi hỏi một cơ sở pháp lý rõ ràng để các chủ thể xác định được khả năng tiếp cận, phạm vi khai thác và lợi ích có thể thu được từ việc sử dụng đất. Theo đó, hoạt động phân bổ  giá trị đất đai cần được xem xét từ việc Nhà nước định hình các điều kiện pháp lý của quá trình sử dụng đất của các chủ thể, qua đó tạo cơ sở để tiềm năng của tài nguyên đất được nhận diện và hiện thực hóa thông qua các hoạt động sau:

Thứ nhất, phân bổ giá trị đất đai giữa các mục tiêu phát triển

Nguồn lực đất đai không chỉ là điều kiện vật chất cần thiết đối với mọi ngành sản xuất và hoạt động của con người; đó vừa là đối tượng lao động, vừa là phương tiện lao động của mọi cá nhân, tổ chức trong quan hệ xã hội được Nhà nước quản lý bằng pháp luật đất đai.^[13] Như vậy, phân bổ giá trị đất đai giữa các mục tiêu phát triển là một phương diện quan trọng của hoạt động phân bổ  nguồn lực đất đai, bởi quyết định dành đất cho mục đích nào cũng đồng thời xác định những lợi ích được ưu tiên cho các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội.

Với hệ thống phân loại đất làm cơ sở xác định hạng mục đất được phân bổ giữa các mục tiêu phát triển. Khoản Điều 9 Luật Đất đai 2024 phân loại đất theo mục đích sử dụng thành ba nhóm chính: đất nông nghiệp, đất phi nông nghiệp và đất chưa sử dụng, với tổng 22 hạng mục đất đai, bao gồm: 17 loại đất có thể được quản lý, khai thác, sử dụng và 5 loại đất thuộc nhóm chưa sử dụng (theo Khoản 4 Điều 9, hướng dẫn tại Điều 6 Nghị định 102/2024/NĐ-CP). Có thể thấy cách phân loại này tạo cơ sở xác định cơ cấu quỹ đất, áp dụng chế độ sử dụng và kiểm soát sự chuyển dịch giữa các mục đích sử dụng đất trên thị trường, định hướng những lợi ích được phép khai thác và những giá trị cần bảo vệ.

Tuy nhiên, việc phân chia thành nhiều loại đất cụ thể cũng đặt ra yêu cầu xem xét mức độ chi tiết cần thiết cho quản lý. Cách phân loại liệt kê quá chi tiết có thể làm giảm tính linh hoạt trong bố trí quỹ đất và gia tăng chi phí hành chính. Đặc biệt đó là thủ tục thẩm định, kiểm kê và đánh giá các vấn đề liên quan tới thủ tục hành chính hay tài chính đất đai phải phát sinh song song với số lượng hạng mục đất. Bên cạnh đó, tên loại đất và diện tích chưa đủ để phản ánh chất lượng, khả năng sản xuất và chức năng sinh thái của từng khu vực, nên việc đơn giản hóa phân loại vẫn phải đi cùng cơ chế nhận diện và bảo vệ những giá trị thiết yếu của đất đai. Từ những yêu cầu này, có thể thấy sự phù hợp của định hướng tại Nghị quyết số 21-NQ/TW: “…nghiên cứu phân loại đất thành các nhóm lớn, hợp lý để giảm chi phí hành chính trong chuyển mục đích sử dụng đất; bảo đảm phân bổ, quản lý chặt chẽ diện tích đất cho mục đích quốc phòng, an ninh, đất trồng lúa, đất rừng.” Theo đó, việc đổi mới phân loại đất cần giải quyết đồng thời hai yêu cầu: tăng tính linh hoạt trong phân bổ, chuyển đổi mục đích sử dụng thông qua sự phân loại đất thành các nhóm lớn, đồng nhất về công năng sử dụng và duy trì sự kiểm soát chặt chẽ đối với những quỹ đất có ý nghĩa chiến lược. Đây chính là một trong những “nút thắt” giúp giải quyết những vấn đề khó khăn, chồng chéo trong hoạt động chuyển mục đích sử dụng đất và sử dụng đất kết hợp đa mục đích đang tồn tại trên thực tiễn hiện nay.

Trên cơ sở hạng mục đất được xác định, Luật Đất đai 2024 cụ thể hóa nội dung phân bổ giá trị từ đất đai thông qua các công cụ như QHSDĐ, KHSDĐ. Cụ thể, QHSDĐ – với vai trò là công cụ định hướng, tạo lập không gian phát triển và khơi thông giá trị và KHSDĐ – với vai trò là công cụ cụ thể hóa QHSDĐ trên thực tế nhằm đảm bảo giá trị đất đai được phân bổ chính xác và hiệu quả. Xét từ phương diện hệ thống QHSDĐ, Điều 61 Luật Đất đai 2024 thiết lập cơ chế phân loại dựa trên sự kết hợp giữa nhu cầu quản lý hành chính cấp lãnh thổ và nhu cầu sử dụng đất cho các mục đích chuyên ngành, bao gồm: QHSDĐ quốc gia; QHSDĐ cấp tỉnh; QHSDĐ cấp huyện; QHSDĐ quốc phòng; QHSDĐ an ninh. Cách thiết kế này về cơ bản phù hợp với yêu cầu phân cấp quản lý và bảo đảm sự liên kết theo chiều dọc giữa các cấp độ quy hoạch. Tương tự đó là các cấp KHSDĐ phù hợp với từng cấp chính quyền địa phương theo mô hình ba cấp. Đặc biệt, trên cơ sở nhiệm vụ trọng tâm mà Nghị quyết Đại hội XIV đã đề ra: “Thúc đẩy phát triển lực lượng sản xuất và phương thức sản xuất mới, trọng tâm là phát triển kinh tế số, kinh tế xanh, kinh tế tuần hoàn, xây dựng xã hội số, thân thiện với môi trường.” Các công cụ quy hoạch vì vậy phải bảo đảm cân bằng đồng thời ba trụ cột: Tạo động lực tăng trưởng và cải thiện môi trường đầu tư; bảo đảm sinh kế, an sinh và quyền tiếp cận các nguồn lực phát triển của người dân; bảo vệ hệ sinh thái và khả năng thích ứng với biến đổi khí hậu.  Tuy nhiên, trong bối cảnh mới, quá trình cụ thể hóa nội dung phân bổ đứng trước ba vấn đề lớn:

Một là, cách phân loại QHSDĐ, KHSDĐ còn mang nặng cách phân loại dựa trên địa giới hành chính trong khi theo OECD, các vấn đề môi trường và các dòng tuần hoàn tài nguyên về bản chất lại không hoàn toàn vận động theo ranh giới hệ sinh thái biệt lập.^[14] Vì vậy, nếu việc phân bổ và khoanh vùng sử dụng đất chủ yếu được thực hiện trong phạm vi từng cấp hành chính, nguy cơ xuất hiện sự phân mảnh về không gian, thiếu liên kết và bất bình đẳng giữa các địa phương trong quá trình phân bổ giá trị đất đai tại QHSDĐ và KHSDĐ.

Hai là, sự chồng chéo giữa các loại QHSDĐ giữa Luật Đất đai 2024 và Luật Quy hoạch 2025 dẫn tới sự khó khăn trong quá trình xác định nội dung điều chỉnh giá trị đất đai. Do đó, cùng một không gian đất đai chịu sự tác động của cả định hướng phát triển trong quy hoạch tỉnh và các chỉ tiêu, khu vực sử dụng đất trong QHSDĐ. Đặc biệt, sự chồng lấn hoặc mâu thuẫn giữa các quy hoạch có thể khiến tiềm năng phát triển đã được xác định ở một quy hoạch chưa chuyển thành khả năng khai thác trên thực tế.

Ba là, nguyên tắc và nội dung lập QHSDĐ tại Điều 60, 64 – 66 Luật Đất đai 2024 vẫn đặt trọng tâm vào hoạt động “tổng hợp, cân đối nhu cầu sử dụng đất của các ngành, lĩnh vực có sử dụng đất”. Trong mô hình phát triển hiện đại, không phải mọi nhu cầu sử dụng đất được đề xuất đều mặc nhiên cần được đáp ứng thông qua việc phân bổ thêm quỹ đất đất. Theo đó, kinh tế xanh đặc biệt đặt ra yêu cầu phải xem xét khả năng khai thác hiệu quả quỹ đất hiện hữu trước khi hình thành nhu cầu sử dụng đất mới, đảm bảo tái sử dụng đất đã phát triển, phục hồi đất bị suy thoái, nâng cao hiệu suất sử dụng đất hoặc tổ chức sử dụng đất đa mục đích.

Thứ hai, phân bổ quyền tiếp cận giá trị đất giữa các chủ thể

Luật Đất đai 2024 quy định các phương thức tiếp cận gồm: giao đất, cho thuê đất không thông qua đấu giá, đấu thầu trong các trường hợp luật định tại Điều 124; đấu giá QSDĐ tại Điều 125; đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án có sử dụng đất tại Điều 126; và sử dụng đất thông qua thỏa thuận nhận QSDĐ hoặc đang có QSDĐ tại Điều 127. Riêng đối với nhà ở thương mại, khung pháp lý này cần được xem xét cùng Nghị quyết 171/2024/QH15, cho phép thí điểm thực hiện dự án trên một số loại đất ngoài đất ở, với các điều kiện và tiêu chí riêng, trong đó có yêu cầu khu đất thuộc danh mục được Hội đồng nhân dân cấp tỉnh thông qua.

Tuy nhiên, vấn đề trọng tâm trong cơ chế phân bổ là xác định ranh giới và điều kiện áp dụng giữa các phương thức này. Luật đã quy định những căn cứ phân định, nhưng các phương thức không hoàn toàn tách biệt theo loại dự án. Chẳng hạn, điểm c khoản 1 Điều 127 cho phép nhà đầu tư lựa chọn thỏa thuận nhận QSDĐ đối với một số dự án thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đất tại Điều 79, nếu không sử dụng vốn ngân sách nhà nước và không đề xuất thu hồi đất. Vì vậy, việc xác định phương thức tiếp cận phải đồng thời xem xét tính chất dự án, nguồn gốc và tình trạng pháp lý của quỹ đất, nguồn vốn, điều kiện thu hồi đất và các cơ chế đặc thù. Dưới góc độ phân bổ giá trị đất đai, lựa chọn này ảnh hưởng trực tiếp đến phạm vi cạnh tranh giữa các nhà đầu tư, chi phí tiếp cận đất, quyền lợi của người đang sử dụng đất và khả năng thu nhận lợi ích của Nhà nước. Nếu căn cứ lựa chọn hoặc chuyển đổi phương thức không được công khai, giải trình và kiểm soát đầy đủ, cơ hội tiếp cận đất có thể được phân bổ thiếu bình đẳng.

Thực tiễn đấu giá QSDĐ trên thị trường cho thấy việc xác định được người trả giá cao nhất chưa bảo đảm hoàn thành quá trình phân bổ đất đai. Chẳng hạn vụ việc đấu giá đất tại Khu đô thị mới Thủ Thiêm năm 2021, khi doanh nghiệp thuộc Tập đoàn Tân Hoàng Minh trúng đấu giá với mức 24.500 tỷ đồng, so với giá khởi điểm 2.942 tỷ đồng, nhưng sau đó xin rút và bỏ cọc.[15] Bên cạnh đó, sự kiện chủ đầu tư trúng đấu giá QSDĐ tại huyện Hoài Đức và huyện Thanh Oai vào cuối năm 2024, với giá lên đến 100 triệu/m2, trong đó cao nhất 133,3 triệu đồng/m2, nhưng tỷ lệ chưa hoàn thành nghĩa vụ tài chính lên tới 80%.[16] làm gián đoạn phân bổ quỹ đất, phát sinh chi phí tổ chức lại và trì hoãn khả năng khai thác nguồn lực. Như vậy, các trường hợp này cho thấy cần đánh giá hiệu quả đấu giá bằng khả năng thực hiện nghĩa vụ tài chính và hoàn tất việc giao đất, thay vì chỉ dựa vào mức giá được công bố tại phiên đấu giá, thậm chí phải bằng phương án đấu thầu dự án có sử dụng đất để lựa chọn nhà đầu tư có khả năng tài chính và chuyên môn, phù hợp với các dự án phát triển kinh tế - xã hội quan trọng.

Đối với phương thức tự thỏa thuận, khó khăn nổi bật là khả năng hoàn tất việc nhận QSDĐ khi dự án liên quan đến nhiều chủ thể. Trong bối cảnh sáp nhập các tỉnh thành và tổ chức chính quyền địa phương hai cấp, xuất hiện tình trạng  giới “đầu nậu”, “đầu cơ” đất đai thu gom, nhận chuyển nhượng phần diện tích đất còn lại trong khu vực dự án từ người dân; tận dụng thông tin sáp nhập địa giới hành chính để thổi giá, bán lại với giá cao bất hợp lý nhằm trục lợi từ các doanh nghiệp có nhu cầu tiếp cận đất đai.[17] Theo báo cáo về nhà ở và thị trường BĐS quý II/2025 của Bộ Xây dựng, cuối quý I đã xuất hiện sốt đất nền cục bộ tại Bắc Ninh, Phú Thọ, Ninh Bình, Hưng Yên, Hải Phòng và Đồng Nai; giá đất tăng nhanh trước thông tin sáp nhập tỉnh, thành và sắp xếp đơn vị hành chính, trong khi các giao dịch ở giai đoạn này chủ yếu mang tính đầu cơ.[18]

Mặc dù hiện nay, Nghị quyết 254/2025/QH15 đã bước tiến trong cơ chế hỗ trợ thu hồi QSDĐ cho các dự án đầu tư trong các trường hợp thỏa thuận QSDĐ đủ 75% diện tích hoặc 75% số người dân đồng thuận. Tuy nhiên, thực tế trên cho thấy yêu cầu hoàn thiện pháp luật nằm ở cả việc phân định phương thức tiếp cận và bảo đảm hiệu quả thực hiện sau khi lựa chọn phương thức. Theo đó, Nghị quyết 21-NQ/TW ngày 28/7/2026 đặt ra nhiệm vụ: “Quy định rõ các trường hợp giao đất, cho thuê đất phải đấu giá, đấu thầu và không qua đấu giá, đấu thầu; trường hợp nhà đầu tư tự thoả thuận nhận QSDĐ. Mỗi phương thức phải có điều kiện, tiêu chí, trình tự, trách nhiệm và cơ chế giám sát rõ ràng, minh bạch, bảo đảm cải cách thủ tục hành chính, tạo thuận lợi cho các hoạt động đầu tư, kinh doanh và phòng, chống lãng phí, tiêu cực, lợi ích nhóm….”. Qua đó, thể chế hóa được yêu cầu này, pháp luật cần đảm bảo quyền tiếp cận đất được phân bổ trên cơ sở minh bạch, cạnh tranh phù hợp và khả năng thực sự đưa đất vào sử dụng, tạo tiền đề chuyển hóa giá trị đất đai thành nguồn lực phát triển.

Thứ ba, phân bổ lợi ích và chi phí khi giá trị đất đai bị thay đổi

Khi Nhà nước thu hồi đất, đầu tư hạ tầng hoặc cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, sự thay đổi giá trị đất đai thường đi kèm với sự dịch chuyển lợi ích giữa các chủ thể. Người có đất thu hồi mất QSDĐ và có thể phải thay đổi nơi ở, việc làm, sinh kế; nhà đầu tư có cơ hội khai thác đất theo công năng mới nhưng phải chịu chi phí đầu tư và nghĩa vụ tài chính; Nhà nước và cộng đồng được hưởng lợi từ công trình, dịch vụ và nguồn thu ngân sách, đồng thời phải gánh chịu chi phí hạ tầng, tái định cư và những tác động xã hội, môi trường. Luật Đất đai 2024 điều chỉnh quá trình này thông qua các quy định về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và tài chính đất đai. Bên cạnh bồi thường về đất, cơ chế hỗ trợ và tái định cư hướng tới ổn định đời sống, sản xuất của người bị ảnh hưởng.

Tuy nhiên, bồi thường cho QSDĐ bị thu hồi và phân chia giá trị tăng thêm sau chuyển đổi là hai vấn đề có đối tượng và căn cứ khác nhau. Bồi thường giải quyết hậu quả của việc thu lại QSDĐ đã được xác lập; còn điều tiết giá trị tăng thêm giải quyết việc phân chia lợi ích phát sinh từ quy hoạch, đầu tư hạ tầng, thay đổi mục đích hoặc điều kiện khai thác đất. Chẳng hạn, khi đất nông nghiệp được thu hồi để phát triển đô thị, khoản bồi thường cho người có đất thu hồi không đồng nhất với phần giá trị hình thành sau khi khu vực được đầu tư đường giao thông, hạ tầng kỹ thuật và được phép khai thác cho mục đích ở, thương mại. Phần giá trị đó cũng không thể xác định đơn giản bằng chênh lệch giữa giá bán sản phẩm và tiền bồi thường, bởi còn phải tính đến chi phí đầu tư, nghĩa vụ tài chính và rủi ro của dự án. Do đó, đánh giá sự công bằng trong phân bổ giá trị đất đai không thể dừng ở mức bồi thường, mà cần làm rõ nguồn gốc của giá trị tăng thêm, chủ thể hưởng lợi và những chi phí mỗi bên phải chịu.

Thực tiễn triển khai các dự án hạ tầng lớn cho thấy việc giải quyết bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và phân chia lợi ích từ phát triển đất đai cần được xem xét riêng biệt. Chẳng hạn, dự án đường Vành đai 3 qua các xã Đông Anh, Phúc Thịnh, Thư Lâm và Quang Minh tại TP. Hà Nội từng được điều chỉnh tổng mức đầu tư của hợp phần bồi thường, hỗ trợ, tái định cư từ 2.277 tỷ đồng lên 5.082 tỷ đồng; hợp phần xây dựng tuyến đường được điều chỉnh từ 5.413 tỷ đồng lên 6.649 tỷ đồng.[19] Những khoản kinh phí này thể hiện việc xác định đầy đủ các khoản chi đó chưa được thực hiện minh bạch, rõ ràng, đầy đủ ngay từ thời điểm ban đầu mà phải được điều chỉnh gần như gấp đôi mà chưa thể xác định lý do điều chỉnh là gì. Bên cạnh đó, như tác giả đã đề cập, do sự ảnh hưởng của tính “nhiễu” từ dữ liệu giá đất trên thị trường ảnh hưởng trực tiếp tới giá đất tại bảng giá đất, hệ số điều chỉnh giá đất và giá đất cụ thể, khiến cho khi tính toán giá đất bồi thường cũng bị ảnh hưởng. Đặc biệt tại các khu đô thị lớn, giá đất bồi thường cũng bị cuốn theo tâm lý đầu cơ, “sốt giá”, mà nhà nước chưa có cơ chế tách biệt phần giá trị này khỏi giá trị thực tế mà đất đai mang lại cho người sử dụng đất bị thu hồi, qua đó gây ảnh hưởng tới hoạt động bồi thường, giải phóng mặt bằng trên thực tế.

Từ cách tiếp cận này, việc hoàn thiện pháp luật cần làm rõ tiêu chí thu hồi đất để phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng và ranh giới áp dụng giữa cơ chế thu hồi với cơ chế thỏa thuận nhận QSDĐ. Chính phương thức tiếp cận đất quyết định vị thế thương lượng và khả năng tham gia phân chia lợi ích của người đang sử dụng đất. Đối với giá trị tăng thêm, để bảo đảm công bằng và hiệu quả trong phân bổ lợi ích, cần có cơ chế quản lý cho phép nhận diện nguồn gốc của phần giá trị đất đai tăng thêm. Sự phân biệt này là căn cứ để bảo vệ thành quả đầu tư của người sử dụng đất, đồng thời xác định phần lợi ích cần được Nhà nước điều tiết nhằm hoàn trả một phần chi phí xã hội và tái đầu tư cho cộng đồng.

2.3. Chuyển hóa giá trị đất đai thành các nguồn lực phát triển kinh tế - xã hội

Trên cơ sở giá trị đất đai được xác lập và phân bổ, chuyển hóa giá trị đất đai là quá trình đưa các quyền và khả năng khai thác đất vào vận hành để tạo ra vốn đầu tư, nguồn lực tài chính công và kết quả phát triển kinh tế – xã hội. Quá trình này diễn ra thông qua việc sử dụng QSDĐ huy động vốn, tổ chức sản xuất, triển khai dự án và tạo nguồn thu phục vụ đầu tư hạ tầng, cung ứng dịch vụ công.

Thứ nhất, chuyển QSDĐ thành nguồn lực cho sản xuất, đầu tư

Luật Đất đai 2024 đã tạo cơ sở cho những hoạt động này thông qua quyền chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp và góp vốn, với phạm vi khác nhau theo chủ thể và hình thức sử dụng đất. Tuy nhiên, hiệu quả của các quy định phải được xem xét ở khả năng thực hiện giao dịch, huy động vốn và tiếp tục khai thác đất, thay vì chỉ căn cứ vào số lượng quyền được pháp luật ghi nhận. Theo số liệu của Ngân hàng Nhà nước đến cuối tháng 6/2026, dư nợ tín dụng BĐS đạt 5,146 triệu tỷ đồng, chiếm 25,5% tổng dư nợ tín dụng đối với nền kinh tế.[20] Như vậy trong đầu tư và sản xuất, QSDĐ chỉ chuyển thành nguồn lực khi có thể được chuyển giao cho chủ thể có năng lực khai thác và được kết hợp với vốn, công nghệ, lao động.

Điểm cần tiếp tục hoàn thiện là cơ chế khai thác giá trị của quyền thuê trong hợp đồng thuê đất. Điều 34 Luật Đất đai 2024 đã mở ra khả năng bán tài sản gắn liền với đất cùng quyền thuê, nhưng khoản 2 Điều 46 gắn phương thức này với điều kiện đã ứng trước tiền bồi thường, hỗ trợ, tái định cư mà chưa khấu trừ hết. Cách thiết kế đó khiến khả năng chuyển giao quyền thuê phụ thuộc vào một khoản chi phí cụ thể, trong khi lợi ích kinh tế của quyền thuê còn có thể bắt nguồn từ vị trí, thời hạn và điều kiện khai thác đất. Bên cạnh đó, yêu cầu hoàn thành xây dựng tại điểm b khoản 1 Điều 46 đặt ra vấn đề đối với những dự án đang triển khai nhưng thiếu vốn và cần chuyển giao cho chủ thể có năng lực hơn. Quy định này có ý nghĩa kiểm soát việc mua bán tài sản và quyền thuê khi chưa đáp ứng điều kiện, song cũng đòi hỏi cơ chế phối hợp rõ với pháp luật về chuyển nhượng dự án. Bán tài sản gắn liền với đất, chuyển giao quyền thuê và chuyển nhượng dự án là những giao dịch có đối tượng khác nhau; nếu điều kiện và hệ quả của chúng không được nối kết, doanh nghiệp có thể gặp khó khăn trong việc lựa chọn phương thức tái cơ cấu phù hợp. Vì vậy, vấn đề không chỉ là mở rộng quyền giao dịch, mà còn là bảo đảm chủ thể tiếp nhận được kế thừa quyền sử dụng, nghĩa vụ tài chính và trách nhiệm tiếp tục đầu tư một cách xác định.

Như vậy, hạn chế hiện nay là sự thiếu liên kết giữa quyền giao dịch, quyền tiếp tục sử dụng đất và điều kiện tiếp tục thực hiện dự án. Việc hoàn thiện pháp luật cần xác định rõ đối tượng, điều kiện và hệ quả của từng phương thức chuyển giao; đồng thời liên thông thông tin về đất đai, dự án, nghĩa vụ tài chính và biện pháp bảo đảm. Khi bên nhận chuyển giao và bên cấp vốn có thể kiểm tra đầy đủ tình trạng pháp lý, dự liệu chi phí và xác định khả năng tiếp tục khai thác, QSDĐ mới có điều kiện chuyển thành vốn đầu tư và năng lực sản xuất thực tế.

Thứ hai, chuyển hóa giá trị đất đai thành nguồn lực công

Hoạt động này được thực hiện thông qua việc huy động một phần giá trị đất đai vào ngân sách và sử dụng nguồn thu để đáp ứng các nhu cầu phát triển chung. Khoản 1 Điều 153 Luật Đất đai 2024 quy định các khoản thu từ đất, trong đó có tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, thuế sử dụng đất, thuế thu nhập từ chuyển QSDĐ và các khoản phí, lệ phí. Điều 155 xác định căn cứ tính tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, tạo cơ sở xác lập nghĩa vụ tài chính khi Nhà nước giao đất, cho thuê đất hoặc cho phép chuyển mục đích sử dụng đất. Những quy định này giúp chuyển giá trị của quyền khai thác đất thành nguồn tài chính để Nhà nước thực hiện các chức năng kinh tế – xã hội.

Tuy nhiên, số thu ngân sách lớn chưa đủ để khẳng định giá trị đất đai đã được chuyển hóa hiệu quả thành nguồn lực công. Trước hết, cần phân biệt khoản thu gắn với việc Nhà nước trao hoặc thay đổi QSDĐ với khoản thu nhằm điều tiết lợi ích gia tăng từ quy hoạch, đầu tư hạ tầng và mở rộng đô thị. Hai khoản thu có thể liên hệ với nhau nhưng không đồng nhất: giá đất làm căn cứ tính tiền sử dụng đất, tiền thuê đất có thể đã phản ánh một phần lợi thế do hạ tầng và quy hoạch tạo ra; đồng thời, những lợi thế mới vẫn có thể tiếp tục phát sinh sau khi nghĩa vụ tài chính được xác định. Vì vậy, hạn chế như đã đề cập đó là cần khắc phục là thiếu một cơ chế nhận diện thống nhất phần giá trị tăng thêm đã được điều tiết, phần chưa được điều tiết và phần do người sử dụng đất tự đầu tư tạo ra. Nếu không phân định được các phần giá trị này, cơ chế thu có thể vừa bỏ sót lợi ích hình thành từ nguồn lực công, vừa tạo nguy cơ thu trùng hoặc làm giảm động lực đầu tư.

Ở khâu sử dụng nguồn thu, chuyển hóa giá trị đất đai thành nguồn lực công chỉ hoàn thành khi khoản tiền huy động được tạo ra hạ tầng, dịch vụ công và lợi ích xã hội lâu dài. Do đó, cần công khai và đánh giá việc phân bổ nguồn thu từ đất trong quan hệ với chi phí giải phóng mặt bằng, tái định cư, đầu tư hạ tầng và bảo vệ môi trường. Việc ưu tiên sử dụng nguồn thu phải tuân thủ pháp luật ngân sách, đồng thời hạn chế sự phụ thuộc vào những khoản thu một lần từ đất để đáp ứng các nghĩa vụ chi kéo dài. Đây cũng là cơ sở để xem xét cộng đồng và người dân chịu tác động bởi quá trình chuyển đổi đất đai được hưởng lợi như thế nào từ nguồn lực đã huy động.

Theo định hướng của Nghị quyết 21-NQ/TW, việc sửa đổi pháp luật cần gắn điều tiết giá trị tăng thêm từ đất với tạo nguồn lực cho hiện đại hóa hạ tầng, chỉnh trang đô thị, phát triển nhà ở cho thuê và an sinh xã hội. Luật Đất đai cần làm rõ nguyên tắc, căn cứ nhận diện giá trị tăng thêm và trách nhiệm cung cấp dữ liệu, xác định nghĩa vụ tài chính. Trên cơ sở đó, pháp luật thuế quy định công cụ thu phù hợp; pháp luật ngân sách xác định việc phân chia, phân bổ và giám sát nguồn thu; pháp luật đầu tư công bảo đảm hiệu quả sử dụng vốn. Sự phối hợp này là điều kiện để giá trị đất đai trở thành nguồn lực phát triển bền vững, đồng thời bảo đảm nghĩa vụ tài chính phù hợp với khả năng đầu tư và khai thác đất.

Thứ ba, chuyển quỹ đất và nguồn thu thành kết quả phát triển, chống “đóng băng” giá trị

Kết quả chuyển hóa còn phải thể hiện ở việc đất được đưa vào sử dụng, dự án tạo ra sản phẩm, việc làm và những lợi ích kinh tế – xã hội phù hợp với mục tiêu đã xác định. Điều 112 Luật Đất đai 2024 đặt ra nguyên tắc phát triển, quản lý và khai thác quỹ đất công khai, minh bạch, hợp lý, hiệu quả. Khoản 8 Điều 81 quy định việc xử lý đất thực hiện dự án đầu tư không được sử dụng trong 12 tháng liên tục kể từ khi nhận bàn giao trên thực địa hoặc chậm tiến độ sử dụng đất 24 tháng so với dự án; đồng thời quy định thời gian gia hạn không quá 24 tháng, nghĩa vụ nộp bổ sung và hậu quả thu hồi nếu hết thời gian gia hạn vẫn chưa đưa đất vào sử dụng. Tuy nhiên, hiệu lực của cơ chế này phụ thuộc vào khả năng theo dõi và xác định chính xác tình trạng sử dụng đất. Việc xử lý cần dựa trên thông tin về thời điểm bàn giao đất, tiến độ được phê duyệt, mức độ triển khai thực tế và nguyên nhân chậm trễ. Đặc biệt, phải phân biệt trường hợp nhà đầu tư thiếu năng lực hoặc chủ động giữ đất chờ tăng giá với trường hợp dự án bị đình trệ do chậm giải quyết thủ tục, chưa hoàn thành giải phóng mặt bằng hoặc chưa xác định nghĩa vụ tài chính. Nếu thiếu cơ chế cập nhật dữ liệu và xác định trách nhiệm, các mốc thời gian luật định khó trở thành căn cứ xử lý kịp thời; ngược lại, áp dụng thu hồi mà không làm rõ nguyên nhân có thể gây thiệt hại cho chủ thể có khả năng tiếp tục đầu tư. Vì vậy, trọng tâm hoàn thiện là nối kết việc giám sát tiến độ với quyết định hỗ trợ tháo gỡ, gia hạn hoặc thu hồi trên những căn cứ có thể kiểm chứng.

Ở phương diện tài chính, pháp luật đã quy định nghĩa vụ nộp bổ sung trong thời gian gia hạn và khoản thu đối với dự án không đưa đất vào sử dụng, chậm tiến độ tại điểm đ khoản 1 Điều 153. Do đó, vấn đề cần nghiên cứu là liệu mức thu, thời điểm áp dụng và khả năng thực thi đã tạo đủ sức ép để người sử dụng đất đưa đất vào khai thác hay chưa. Công cụ tài chính cần khiến việc cố tình giữ đất không sử dụng trở nên tốn kém, đồng thời bảo đảm người sử dụng đất có thể dự liệu nghĩa vụ và không phải chịu bất lợi do sự chậm trễ thuộc trách nhiệm của cơ quan công quyền.

Đặc biệt, phải phân biệt trường hợp nhà đầu tư thiếu năng lực hoặc chủ động giữ đất chờ tăng giá với trường hợp dự án bị đình trệ do chậm giải quyết thủ tục, chưa hoàn thành giải phóng mặt bằng hoặc chưa xác định nghĩa vụ tài chính để tháo gỡ vướng mắc trên thị trường BĐS. Trong quá trình triển khai Nghị quyết số 29/2026/QH16, cần tiếp tục hoàn thiện cơ chế pháp lý theo hướng xây dựng quy trình xử lý riêng đối với các dự án BĐS tồn đọng do yếu tố lịch sử để lại. Thực tiễn hiện nay cho thấy các vướng mắc pháp luật liên quan đến xử lý các dự án BĐS tồn đọng do lịch sử để lại đang trở thành một trong những “điểm nghẽn” lớn nhất của thị trường BĐS và hoạt động quản lý đất đai tại Việt Nam. Theo số liệu được Bộ Tài chính công bố, tính đến ngày 31/3/2025, cả nước có tổng cộng 4.489 dự án và quỹ đất gặp vướng mắc pháp lý với tổng diện tích khoảng 198,4 nghìn ha và tổng mức đầu tư hơn 3,3 triệu tỷ đồng. Quy mô này tương đương khoảng gấp ba lần tổng vốn đầu tư công của cả nước trong một năm, cho thấy lượng nguồn lực đất đai và vốn đầu tư đang bị “đóng băng” là vô cùng lớn. Đáng chú ý, dù các cơ quan quản lý đã giải quyết được 1.022 dự án, vẫn còn hàng nghìn dự án tiếp tục vướng mắc hoặc đang trong quá trình rà soát, xử lý.[21] Điều này phản ánh thực trạng nhiều dự án BĐS dù đã được giao đất, phê duyệt chủ trương đầu tư hoặc triển khai xây dựng nhưng không thể tiếp tục thực hiện do những bất cập kéo dài của hệ thống pháp luật và cơ chế quản lý qua nhiều thời kỳ. Để làm rõ vấn đề này, Nghị quyết số 21-NQ/TW đã phân rõ trách nhiệm của các chủ thể quản lý sử dụng đất và các chủ thể sử dụng đất. Nghị quyết nêu rõ, đối với các chủ thể sử dụng đất, đối với các trường hợp vi phạm về thủ tục trước đây, nhưng người sử dụng đất đã sử dụng ổn định, không tranh chấp, phù hợp với quy hoạch, không ảnh hưởng đến quốc phòng, an ninh, môi trường, an toàn công trình; đồng thời, người sử dụng đất đã thực hiện hoặc cam kết thực hiện đầy đủ nghĩa vụ tài chính với Nhà nước thì xem xét công nhận, cấp giấy chứng nhận QSDĐ theo quy định. Tuy nhiên theo tác giả, mặc dù Nghị quyết 29/2026/QH16 được ban hành như một cú hích chính sách nhằm ổn định và tháo gỡ vướng mắc trên thị trường BĐS, tuy nhiên Nghị quyết chỉ mới dừng lại ở chính sách xử lý và khắc phục hậu quả cho tất cả các trường hợp tồn đọng chung, chưa phân định rõ các cơ chế xác định vi phạm, sai phạm từ các chủ thể cụ thể một cách rõ ràng để có biện pháp xử lý tương ứng, phù hợp với điều kiện thực tế.

Như vậy việc đánh giá cũng phải tiếp tục sau khi quỹ đất được khai thác và nguồn thu được huy động. Cần công khai kết quả sử dụng đất và sử dụng nguồn thu thông qua những chỉ tiêu về hạ tầng hoàn thành, nhà ở được đưa vào sử dụng, khả năng phục hồi sinh kế, tiếp cận dịch vụ công và chất lượng môi trường. Theo định hướng của Nghị quyết 21-NQ/TW, nguồn lực từ đất cần phục vụ hiện đại hóa hạ tầng, chỉnh trang đô thị, phát triển nhà ở cho thuê và an sinh xã hội. Bởi vậy, cơ chế quản lý phải gắn trách nhiệm thu, quản lý và khai thác đất với trách nhiệm giải trình về kết quả phát triển, để hiệu quả chuyển hóa được đo bằng lợi ích thực tế thay vì chỉ bằng diện tích đã giao hoặc tổng số thu ngân sách.

3. Một số định hướng hoàn thiện pháp luật trong quá trình xác lập, phân bổ và chuyển hóa giá trị đất đai thành nguồn lực phát triển

3.1. Hoàn thiện cơ sở xác lập giá trị đất đai thông qua chuyển đổi số, minh bạch thông tin và kiểm soát dữ liệu giá đất

Trước hết, cần làm rõ quan hệ giữa đăng ký đất đai, cấp giấy chứng nhận và thông tin được ghi nhận trong cơ sở dữ liệu. Dự thảo Luật Đất đai đã ghi nhận giá trị pháp lý của giấy chứng nhận điện tử tại Điều 66; giá trị sử dụng chính thức của dữ liệu đất đai và nguyên tắc không yêu cầu cung cấp lại thông tin đã có trong cơ sở dữ liệu tại khoản 6, khoản 7 Điều 81. Những quy định này tạo điều kiện giảm giấy tờ và chi phí thực hiện thủ tục. Tuy nhiên, cần bổ sung cách giải quyết khi thông tin trong giấy chứng nhận, hồ sơ địa chính và cơ sở dữ liệu không thống nhất. Luật phải xác định cơ quan có trách nhiệm kiểm tra, căn cứ lựa chọn thông tin, thời hạn chỉnh sửa và nghĩa vụ thông báo cho người có quyền liên quan.

Đối với các trường hợp tồn đọng, việc hoàn thiện dữ liệu phải đi cùng giải quyết tình trạng pháp lý của đất. Đặc biệt, hoạt động chuyển đổi số trong lĩnh vực đất đai cũng cần hướng đến khả năng kiểm chứng thông tin. Điều 81 Dự thảo đã quy định mã định danh duy nhất cho mỗi thửa đất, cập nhật dữ liệu và lưu trữ lịch sử truy cập, truy xuất. Trên cơ sở đó, cần xác định rõ cơ quan chịu trách nhiệm đối với từng nhóm dữ liệu, thời hạn cập nhật sau mỗi quyết định hoặc giao dịch và cơ chế xử lý thông tin sai lệch. Người sử dụng đất phải có quyền kiểm tra thông tin về đất của mình, yêu cầu sửa sai và theo dõi kết quả giải quyết. Việc kết nối dữ liệu đất đai với dữ liệu dân cư, thuế, công chứng, đăng ký biện pháp bảo đảm và đầu tư cần được thực hiện theo chuẩn thống nhất. Cách tiếp cận này cụ thể hóa yêu cầu của Nghị quyết số 57-NQ/TW về quản lý và cung cấp dịch vụ công dựa trên dữ liệu, đồng thời tăng trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước.

Đối với công năng pháp lý, dữ liệu cần thể hiện được mục đích, thời hạn, hạn chế sử dụng và phạm vi không gian được phép khai thác. Khoản 5 Điều 80 Dự thảo đã đề cập thông tin không gian đa chiều; Điều 91 bổ sung chế độ sử dụng đất xây dựng công trình trên không và khả năng chuyển nhượng, cho thuê không gian sau khi được Nhà nước xác định. Đây là bước phát triển so với cách quản lý chủ yếu dựa trên diện tích bề mặt. Để thực hiện được, Luật cần nối kết căn cứ xác lập quyền với đăng ký và ghi nhận ranh giới theo chiều cao, chiều sâu. Cũng cần làm rõ quan hệ giữa chủ thể sử dụng bề mặt và chủ thể khai thác không gian khác, quyền tiếp cận công trình, giới hạn giao dịch và trách nhiệm khi gây thiệt hại. Đối với đất hình thành từ lấn biển theo Điều 86, thông tin phải thể hiện được ranh giới, thời điểm hình thành và quyết định xác lập quyền sử dụng.

Đặc biệt, phải hoàn thiện cơ chế kiểm soát chất lượng dữ liệu giá đất. Điều 77 dự thảo yêu cầu định giá dựa trên dữ liệu đất đai và dữ liệu chuyên ngành; Điều 78 mở rộng phạm vi áp dụng bảng giá đất và hệ số điều chỉnh, bao gồm cả tính nghĩa vụ tài chính và bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Vì vậy, độ tin cậy của thông tin đầu vào ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích của Nhà nước, người sử dụng đất và nhà đầu tư. Luật cần đặt ra nguyên tắc phân biệt giá kê khai với giá giao dịch đã được kiểm chứng; giá trúng đấu giá với giá của giao dịch đã hoàn thành nghĩa vụ thanh toán. Thông tin bất thường phải được xác minh trước khi sử dụng, thay vì tự động đưa vào dữ liệu định giá hoặc loại bỏ chỉ vì khác biệt lớn. Việc Nhà nước điều tiết và quyết định giá đất theo định hướng Nghị quyết số 21-NQ/TW cần đi cùng căn cứ có thể kiểm tra. Hồ sơ xây dựng bảng giá và hệ số điều chỉnh phải công khai nguồn dữ liệu, cách tính, thời điểm khảo sát và lý do điều chỉnh, đồng thời bảo vệ thông tin cá nhân theo pháp luật. Cần phân định trách nhiệm giữa cơ quan xây dựng, thẩm định và quyết định giá; quy định việc giải trình khi kết quả có chênh lệch đáng kể so với thông tin đã được kiểm chứng.

3.2. Đổi mới phân bổ giá trị đất đai theo yêu cầu phát triển xanh, công bằng xã hội và hiện đại hóa quản lý

Đối với phân loại đất đai và QHSDĐ, việc đơn giản hóa hệ thống quản lý phải đồng thời bảo vệ những giá trị thiết yếu của tài nguyên đất. Điều 10 dự thảo đã tổ chức lại các loại đất thành những nhóm lớn hơn; Điều 31 ghi nhận yêu cầu sử dụng đất bền vững, bảo vệ hệ sinh thái và thích ứng với biến đổi khí hậu. Tuy nhiên, tên loại đất và diện tích vẫn chưa đủ để lựa chọn giữa các phương án sử dụng. Vì vậy, kết quả điều tra, đánh giá chất lượng, tiềm năng, ô nhiễm và thoái hóa đất theo Điều 79 cần trở thành căn cứ bắt buộc khi phân bổ quỹ đất hoặc xem xét chuyển đổi những khu vực có giá trị sản xuất, sinh thái cao. Việc gộp các loại đất trong phân loại không được làm mất khả năng nhận diện và kiểm soát riêng đất trồng lúa, đất rừng, đất quốc phòng, an ninh.

Yêu cầu phát triển kinh tế xanh, kinh tế tuần hoàn tại Nghị quyết Đại hội XIV cần được cụ thể hóa trong tiêu chí lựa chọn phương án sử dụng đất và cách tổ chức không gian phát triển. Theo Quyết định số 2499/QĐ-BNNMT ngày 30/6/2026 của Bộ Nông nghiệp và Môi trường, diện tích nhóm đất nông nghiệp năm 2025 là 28.138.138 ha trên tổng diện tích tự nhiên 33.214.093 ha, tương đương khoảng 84,7%. Tỷ lệ này cho thấy vai trò lớn của quỹ đất nông nghiệp trong cơ cấu tài nguyên đất quốc gia, nhưng trong cân đối về cơ cấu phân bổ quỹ đât cho các ngành, các lĩnh vực còn bất cân xứng. Như vậy, công cụ QHSDĐ chưa thực sự trở thành công cụ hữu hiệu để phân bổ và tổ chức lại sản xuất nông nghiệp; hình thành các vùng nguyên liệu, các mô hình nông nghiệp công nghệ cao và tổ chức chuỗi giá trị nông sản trên những diện tích đất quy mô rộng lớn, khắc phục sự phân tán, manh mún trong tích tụ đất nông nghiệp. Điều đó cũng đồng nghĩa với khả năng kích thích sản xuất, tập trung nguồn vốn, nguồn nhân lực và khoa học công nghệ chưa cao.

Do đó, đối với lĩnh vực nông nghiệp, các công cụ quy hoạch cần phát huy vai trò tổ chức lại không gian sản xuất, thay vì chỉ xác định diện tích dành cho từng loại đất. Nội dung quy hoạch cần làm rõ vị trí, quy mô và khả năng liên kết của các vùng nguyên liệu, vùng sản xuất tập trung, khu vực phát triển nông nghiệp công nghệ cao với cơ sở chế biến, bảo quản, logistics và thị trường tiêu thụ. Đây là cơ sở để khắc phục tình trạng sản xuất phân tán, tạo điều kiện thu hút vốn, nhân lực và khoa học, công nghệ vào chuỗi giá trị nông sản. Tuy nhiên, quy hoạch chỉ tạo định hướng không gian; việc tập trung đất và tổ chức lại sản xuất còn cần cơ chế liên kết, hợp tác phù hợp, bảo đảm quyền và sinh kế của người sử dụng đất. Bên cạnh năng suất, thu nhập và khả năng thu hút đầu tư, hồ sơ quy hoạch cần xem xét mức tiêu hao tài nguyên, khả năng giảm phát thải, duy trì chức năng sinh thái, phục hồi đất và bảo đảm sinh kế. Đối với kinh tế tuần hoàn, cần bố trí không gian thuận lợi cho việc sử dụng lại phụ phẩm nông nghiệp, tái chế chất thải, tuần hoàn nước và liên kết giữa các cơ sở sản xuất. Đồng thời, cần ưu tiên khai thác quỹ đất, công trình và hạ tầng hiện có, phục hồi khu đất bị ô nhiễm hoặc sử dụng kém hiệu quả. Hướng tiếp cận này phù hợp với Nghị quyết số 41/NQ-CP về Chương trình hành động thực hiện Nghị quyết Đại hội XIV về phát triển nông nghiệp thông minh, nông nghiệp xanh và nông nghiệp tuần hoàn.

Đặc biệt, việc phân bổ quỹ đất cũng cần chủ động đáp ứng nhu cầu của các ngành dịch vụ có tiềm năng phát triển. Ngay từ khâu lập quy hoạch, cần đánh giá nhu cầu đất cho cơ sở du lịch, lưu trú, BĐS dưỡng lão, các tổ hợp dịch vụ và hạ tầng tích hợp nhiều công năng. Đối với du lịch, việc bố trí đất phải gắn với tài nguyên tự nhiên, di sản văn hóa, khả năng kết nối giao thông và năng lực cung ứng hạ tầng của từng địa bàn. Các cơ sở phục vụ du lịch văn hóa, tâm linh cần được xem xét trong quan hệ với bảo tồn di tích, cảnh quan và nhu cầu sinh hoạt của cộng đồng. Quan tâm đến các nhu cầu trên từ khâu quy hoạch sẽ giúp chuẩn bị quỹ đất và hạ tầng phù hợp, hạn chế điều chỉnh bị động theo từng dự án. Qua đó, việc phát triển các cơ sở du lịch và dịch vụ có thể đóng góp vào thực hiện chiến lược phát triển du lịch Việt Nam, đồng thời duy trì những giá trị tự nhiên, văn hóa vốn là nền tảng của ngành. Hoàn thiện pháp luật về quy hoạch vì vậy cần gắn phân bổ diện tích với chất lượng sử dụng đất và khả năng tạo ra giá trị lâu dài, bảo đảm sự hài hòa giữa phát triển nông nghiệp, dịch vụ và bảo vệ môi trường.

Bên cạnh đó, Dự thảo đã có bước điều chỉnh nhằm giảm chồng chéo quy hoạch. Điều 33 đưa nội dung đất đai vào quy hoạch thống nhất của đơn vị hành chính cấp tỉnh; Điều 34 thiết kế kế hoạch sử dụng đất cấp xã; Điều 106 dự kiến bãi bỏ quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh trong danh mục của Luật Quy hoạch. Tuy nhiên, vẫn cần làm rõ quan hệ giữa chỉ tiêu được phân bổ, việc khoanh vùng và căn cứ quyết định đối với từng khu đất. Luật cần xác định cách xử lý khi nội dung đất đai trong quy hoạch tỉnh, kế hoạch sử dụng đất và quy hoạch đô thị, nông thôn chưa thống nhất; cơ quan chủ trì xử lý và thời hạn hoàn thành. Thông tin phải được công bố trên bản đồ số có thể tra cứu theo thửa đất, thể hiện cả thời điểm phê duyệt, điều chỉnh và hiệu lực. Quy định chuyển tiếp cũng cần bảo đảm hồ sơ đang giải quyết được tiếp tục xử lý trên căn cứ rõ ràng.

Đối với phân bổ cơ hội tiếp cận đất, các Điều 57–60 dự thảo đã xác định những trường hợp giao đất, cho thuê đất trực tiếp, đấu giá, đấu thầu và nhận chuyển quyền. Nội dung cần tiếp tục hoàn thiện là tiêu chí lựa chọn phương thức và trách nhiệm giải trình. Chẳng hạn, điểm a khoản 1 Điều 59 sử dụng các tiêu chí về quy mô lớn, tính chất phức tạp, yêu cầu tạo điểm nhấn và vai trò phát triển để xác định dự án đấu thầu. Những tiêu chí này cần có căn cứ đánh giá thống nhất, hạn chế khác biệt trong áp dụng giữa các địa phương. Đối với các trường hợp giao đất trực tiếp hoặc chuyển sang giao trực tiếp sau đấu giá không thành, cần công khai điều kiện, quá trình lựa chọn và việc kiểm tra năng lực thực hiện dự án. Yêu cầu đó phù hợp với Nghị quyết số 68-NQ/TW về bảo đảm cạnh tranh bình đẳng trong tiếp cận đất đai và các nguồn lực phát triển.

Cơ chế thu hồi phần đất còn lại của dự án nhận chuyển quyền cũng cần được kiểm soát chặt chẽ. Điểm h khoản 4 Điều 36 dự thảo yêu cầu nhà đầu tư đã nhận chuyển quyền trên 75% diện tích và trên 75% số lượng người sử dụng đất, đồng thời gắn với thời hạn hoàn thành việc nhận chuyển quyền. Khoản 4 Điều 44 bổ sung cơ chế xử lý khi mức bồi thường thấp hơn mức trung bình của giá đã thỏa thuận. Để bảo đảm công bằng, cần quy định cách kiểm chứng giao dịch, xác định giá trung bình và xem xét ý kiến của người có đất còn lại. Quyết định thu hồi phải giải trình đầy đủ các điều kiện luật định, tránh để mức độ hoàn thành thỏa thuận trở thành căn cứ duy nhất thay thế việc đánh giá quyền lợi của người bị thu hồi đất.

Công bằng trong phân bổ còn phải được đánh giá qua khả năng ổn định cuộc sống sau thu hồi. Điều 43 dự thảo đã ghi nhận trách nhiệm bảo đảm sinh kế và điều kiện hạ tầng khu tái định cư. Cần bổ sung trách nhiệm đánh giá việc làm, thu nhập và khả năng tiếp cận dịch vụ của người dân sau di chuyển; xác định nguồn lực, thời hạn và cơ quan thực hiện hỗ trợ. Đồng thời, phải phân biệt bồi thường quyền bị thu hồi với điều tiết giá trị tăng thêm. Cơ chế quản lý cần ghi nhận giá trị trước và sau thay đổi quy hoạch, mục đích hoặc hạ tầng; kiểm chứng phần đầu tư hợp pháp của người sử dụng đất và phần lợi ích phát sinh từ quyết định, nguồn lực công. Đây là căn cứ để phân chia lợi ích, tránh điều tiết trùng và bảo vệ động lực đầu tư.

Hiện đại hóa quản lý phân bổ cần gắn với kiểm soát quyền quyết định. Các quyết định quy hoạch, thu hồi, giao đất, cho thuê đất và chuyển mục đích phải được cập nhật, lưu lịch sử thay đổi và xác định người chịu trách nhiệm. Trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp, phân cấp phải đi cùng năng lực chuyên môn, nguồn lực thực hiện và cơ chế kiểm tra. Những nội dung này cần được nối kết với các quy định về giám sát, theo dõi và kiểm tra tại Điều 95–98 dự thảo, để người dân và cơ quan giám sát có thể đối chiếu quyết định phân bổ với điều kiện pháp luật và kết quả sử dụng đất.

3.3. Hoàn thiện cơ chế chuyển hóa giá trị đất đai thông qua xử lý dự án tồn đọng và quản lý hoạt động đầu tư trên đất

Quá trình sửa đổi Luật Đất đai cần hướng đến bảo đảm giá trị đất đai đã được xác lập và phân bổ có thể chuyển hóa thành vốn đầu tư, năng lực sản xuất và nguồn lực công. Theo đó, pháp luật cần tạo sự liên kết giữa QSDĐ, điều kiện huy động vốn, khả năng chuyển giao dự án và trách nhiệm tiếp tục đầu tư. Đây là định hướng xuyên suốt để rà soát các quy định đang cản trở việc khai thác giá trị của quyền, xử lý dự án tồn đọng và nâng cao hiệu quả quản lý đầu tư trên đất. Định hướng này cần cụ thể hóa đồng thời yêu cầu khơi thông nguồn lực của Nghị quyết số 21-NQ/TW và bảo đảm quyền tài sản, khả năng tiếp cận nguồn lực của Nghị quyết số 68-NQ/TW. Trọng tâm sửa đổi là tạo cơ chế để QSDĐ được khai thác phù hợp với bản chất, phạm vi của QSDĐ để dự án có thể được tái cơ cấu hoặc chuyển giao cho chủ thể đủ năng lực tiếp tục thực hiện. Đối với dự án tồn đọng, cần xác định phương án xử lý trên cơ sở nguyên nhân vướng mắc, tình trạng pháp lý và khả năng hoàn thành, đồng thời phân định trách nhiệm của nhà đầu tư với trách nhiệm của cơ quan quản lý. Việc tháo gỡ phải có đầu mối, thời hạn và kết quả giải quyết rõ ràng, gắn với nghĩa vụ tài chính và cam kết tiếp tục sử dụng đất. Cơ chế này vừa tạo điều kiện phục hồi hoạt động đầu tư, vừa bảo đảm việc xử lý sai phạm và ngăn ngừa tình trạng giữ đất mà không khai thác.

Cùng với đó, cần đổi mới quản lý đầu tư trên đất theo hướng theo dõi liên tục, dựa trên dữ liệu và gắn trách nhiệm với kết quả thực hiện, phù hợp với yêu cầu chuyển đổi số của Nghị quyết số 57-NQ/TW. Thông tin về bàn giao đất, tiến độ dự án, nghĩa vụ tài chính và hiện trạng sử dụng phải được kết nối để hỗ trợ phát hiện sớm vướng mắc, xác định trách nhiệm và lựa chọn biện pháp xử lý. Các công cụ tài chính đối với đất chậm sử dụng cần tạo động lực đưa đất vào khai thác, đồng thời bảo đảm công bằng khi xác định nguyên nhân chậm trễ. Đối với nguồn lực công, pháp luật cần nối kết việc điều tiết giá trị tăng thêm với phân bổ, sử dụng và giám sát nguồn thu. Như vậy, hiệu quả chuyển hóa giá trị đất đai được đánh giá qua khả năng tiếp tục đầu tư, đưa dự án vào vận hành và tạo ra hạ tầng, việc làm, nhà ở cùng các lợi ích xã hội lâu dài, cụ thể:

Ảnh MH- Intenet

Trước hết, cần bảo đảm quyền đã được xác lập có thể tham gia thực chất vào đầu tư, tín dụng và sản xuất. Điều 26 Dự thảo tiếp tục ghi nhận khả năng bán tài sản gắn liền với đất và quyền thuê trong hợp đồng thuê đất trả tiền hằng năm. Tuy nhiên, khoản 3 Điều 30 vẫn gắn việc bán tài sản cùng quyền thuê với khoản tiền bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đã ứng trước nhưng chưa khấu trừ hết; khoản 1 vẫn yêu cầu hoàn thành xây dựng. Vì vậy, cần rà soát sự phù hợp của những điều kiện này với nhu cầu tái cơ cấu và chuyển giao dự án đang triển khai. Pháp luật phải phân định rõ bán tài sản, chuyển giao quyền thuê, chuyển nhượng dự án và xử lý tài sản bảo đảm; xác định quyền tiếp tục sử dụng đất, nghĩa vụ tài chính và trách nhiệm đầu tư của bên tiếp nhận. Điều kiện chuyển giao cần bảo đảm kiểm soát đầu cơ, đồng thời tạo khả năng đưa dự án đến chủ thể có năng lực thực hiện.

Đối với dự án tồn đọng, cần thiết lập quy trình xử lý theo nguyên nhân và tình trạng pháp lý cụ thể. Nghị quyết số 21-NQ/TW yêu cầu có cơ chế đặc thù giải quyết các tồn tại lịch sử và dự án kéo dài. Dự thảo đã có những quy định về công nhận quyền và chuyển tiếp tại Điều 67, các Điều 109–115, nhưng việc tháo gỡ cần được tổ chức thành quy trình có đầu mối chịu trách nhiệm. Mỗi dự án phải được xác định đang vướng ở quy hoạch, giao đất, nghĩa vụ tài chính, hồ sơ quyền hay việc chấp hành kết luận của cơ quan có thẩm quyền. Kết quả rà soát cần chỉ rõ cơ quan chủ trì, công việc phải hoàn thành, thời hạn và phương án tiếp tục đầu tư, chuyển giao hoặc thu hồi. Việc xử lý trách nhiệm đối với sai phạm và việc xem xét khả năng tiếp tục khai thác dự án cần được phân định, bảo đảm không hợp thức hóa vi phạm nhưng cũng không kéo dài đình trệ đối với phần công việc đủ điều kiện giải quyết.

Một thay đổi đáng chú ý là điểm b khoản 7 Điều 38 Dự thảo quy định thu tiền lũy tiến hằng năm đối với đất dự án không sử dụng hoặc chậm sử dụng; quá 60 tháng vẫn không đưa đất vào sử dụng thì Nhà nước thu hồi. Để áp dụng công bằng, cần xác định rõ thời điểm bắt đầu tính, tiêu chí nhận diện mức độ sử dụng đất và cách tính đối với dự án được bàn giao đất theo nhiều giai đoạn. Phải làm rõ thời gian chậm do nhà đầu tư và thời gian phát sinh từ việc giải quyết thủ tục, giải phóng mặt bằng hoặc xác định nghĩa vụ tài chính. Khoản tiền lũy tiến cần có căn cứ, lộ trình và thời điểm áp dụng có thể dự liệu. Đồng thời, cần rà soát các dẫn chiếu trong dự thảo: điểm a khoản 1 Điều 73 đang dẫn khoản 8 Điều 38 về khoản tiền chậm sử dụng đất, trong khi nội dung thu tiền được đặt tại khoản 7 Điều 38.

Theo dõi đầu tư trên đất cần được thực hiện liên tục từ khi bàn giao đến khi dự án vận hành. Trên cơ sở Điều 81 và Điều 97 dự thảo, dữ liệu quản lý phải liên kết được tiến độ đầu tư, xây dựng, nghĩa vụ tài chính và tình trạng sử dụng thực tế. Khi phát sinh chậm trễ, hệ thống cần hỗ trợ xác định công việc chưa hoàn thành và trách nhiệm của từng bên để lựa chọn biện pháp xử lý. Công nghệ có thể hỗ trợ cảnh báo và kiểm tra, nhưng kết luận vi phạm, quyết định thu hồi vẫn phải dựa trên xác minh và trình tự luật định. Cách quản lý này giúp phát hiện sớm nguy cơ lãng phí và tăng khả năng tháo gỡ trước khi dự án mất khả năng tiếp tục thực hiện.

Cuối cùng, chuyển hóa giá trị đất đai thành nguồn lực công cần gắn việc thu với kết quả sử dụng nguồn thu. Điều 73–78 dự thảo đã quy định các khoản thu và căn cứ xác định nghĩa vụ tài chính; khoản 2 Điều 42 đề cập khai thác quỹ đất vùng phụ cận, phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng và ưu tiên tái đầu tư hạ tầng. Cần bổ sung nguyên tắc nhận diện phần giá trị tăng thêm đã được điều tiết, phần chưa được điều tiết và phần do đầu tư của người sử dụng đất tạo ra. Công cụ thu phải được thiết kế đồng bộ với pháp luật thuế, ngân sách và đầu tư công. Kết quả khai thác quỹ đất cần được công khai cùng chi phí và kết quả đầu tư về hạ tầng, nhà ở, sinh kế, môi trường. Qua đó, trách nhiệm quản lý được đánh giá bằng khả năng tạo ra lợi ích phát triển thực tế, đồng thời cung cấp căn cứ điều chỉnh việc xác lập và phân bổ giá trị đất đai trong những giai đoạn tiếp theo.

4. Kết luận

Xác lập, phân bổ và chuyển hóa giá trị đất đai là những quá trình liên kết trong hoạt động quản lý và sử dụng đất. Quyền và công năng pháp lý rõ ràng tạo điều kiện để đất được khai thác; phân bổ hợp lý giúp nguồn lực đến với chủ thể có khả năng sử dụng; kết quả đầu tư và khai thác cung cấp căn cứ để Nhà nước điều chỉnh chính sách. Vì vậy, vướng mắc ở một quá trình có thể làm giảm hiệu quả của toàn bộ cơ chế phát huy nguồn lực đất đai. Cách tiếp cận này phù hợp với định hướng của Nghị quyết số 21-NQ/TW về hoàn thiện thể chế đất đai, khơi thông nguồn lực, đồng thời bảo đảm quản lý chặt chẽ và quyền, lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất. Việc sửa đổi Luật Đất đai theo tinh thần Nghị quyết số 21-NQ/TW trong thời gian tới cần bảo đảm sự liên kết đó bằng những quy định rõ ràng, khả thi và có thể kiểm chứng. Trọng tâm là hoàn thiện dữ liệu về quyền, phạm vi khai thác và giá đất; xác định căn cứ lựa chọn phương án sử dụng, phương thức tiếp cận và phân chia lợi ích; đồng thời nối kết quyền giao dịch với khả năng tiếp tục đầu tư, xử lý dự án tồn đọng và trách nhiệm sử dụng đất.

PGS. TS Nguyễn Thị Nga^[22]

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Báo Điện tử chính phủ (2026), 305 căn nhà của NovaBeach Cam Ranh sẽ được cấp lại sổ đỏ, link tham khảo: https://baochinhphu.vn/305-can-nha-cua-novabeach-cam-ranh-se-duoc-cap-lai-so-do102260107141314892.htm, truy cập ngày 22/09/2026.

2. C. Mác và Ph. Ăng-ghen, Toàn tập, t. 25, ph. II, Nxb. Chính trị quốc gia – Sự thật, Hà Nội, 1994, tr. 291.

3. Đình Việt (2026), Cả nước ghi nhận 4.489 dự án và quỹ đất gặp vướng mắc pháp lý, Báo Hải Phòng, link truy cập: https://baohaiphong.vn/ca-nuoc-ghi-nhan-4-489-du-an-va-quy-dat-gap-vuong-mac-phap-ly-540088.html, truy cập ngày 13/05/2026

4. Nguyễn Lê (2026), Hơn 3,3 triệu tỷ đồng mắc kẹt ở 4.500 dự án, khơi thông có thể kéo giảm giá nhà, link tham khảo, https://vietnamnet.vn/hon-3-3-trieu-ty-dong-mac-ket-o-4-500-du-an-khoi-thong-co-the-keo-giam-gia-nha-2523942.html, truy cập ngày 23/09/2026.

5. Hà Phương (2022), Nguồn lực đất đai trong Chiến lược phát triển của Thủ đô Hà Nội, Tạp chí Cộng sản, link truy cập: https://www.tapchicongsan.org.vn/web/guest/thuc-tien-kinh-nghiem1/-/2018/826496/nguon-luc-dat-dai-trong-chien-luoc-phat-trien-cua-thu-do-ha-noi.aspx, truy cập ngày 07/01/2026.

6. Hồng Khanh (2025), Bộ Xây dựng nói thẳng sự thật về cơn sốt đất nền ở Bắc Ninh, Hưng Yên, Báo Vietnamnet, link thao khảo: https://vietnamnet.vn/bo-xay-dung-noi-thang-su-that-ve-con-sot-dat-nen-o-bac-ninh-hung-yen-2426972.html, truy cập ngày 23/09/2026.

7. Lê Dân (2026), Hàng nghìn hồ sơ chuyển nhượng BĐS hai giá, Thuế Cần Thơ khuyến cáo gì?, link tham khảo: https://tuoitre.vn/hang-nghin-ho-so-chuyen-nhuong-bat-dong-san-hai-gia-thue-can-tho-khuyen-cao-gi-100260723144148459.htm

8. Lê Sơn (2022), Vụ “bỏ cọc” đấu giá đất ở Thủ Thiêm: Nhìn từ góc độ pháp lý và giải pháp đặt ra, Báo Điện tử Chính phủ Chuyên trang Thành phố Hồ Chí Minh, link tham khảo: https://tphcm.chinhphu.vn/vu-bo-coc-dau-gia-dat-o-thu-thiem-nhin-tu-goc-do-phap-ly-va-giai-phap-dat-ra-101220114105758597.htm, truy cập ngày 23/09/2026.

9. Nhật Anh (2025), Nhiều đầu nậu từng đầu cơ, gom giữ đất đai từ trước đã lợi dụng thông tin sáp nhập tỉnh, thành để tạo thị trường ảo, thổi phồng giá đất, Trang thông tin Cafef.vn, link tham khảo: https://cafef.vn/ts-nguyen-van-dinh-nhieu-dau-nau-tung-dau-co-gom-giu-dat-dai-tu-truoc-da-loi-dung-thong-tin-sap-nhap-tinh-thanh-de-tao-thi-truong-ao-thoi-phong-gia-dat-18825050815271526.chn, truy cập ngày 12/07/2025.

10. Mai Anh (2025), “Đất vàng” giá thị trường 1 tỷ/m2 nhưng chỉ tính thuế chuyển quyền 700 triệu, chuyên gia cảnh báo nghịch lý khi áp dụng bảng giá đất mới, link truy cập: https://nguoiquansat.vn/dat-vang-gia-thi-truong-1-ty-m-nhung-chi-tinh-thue-chuyen-quyen-700-trieu-chuyen-gia-canh-bao-nghich-ly-khi-ap-dung-bang-gia-dat-moi-259650.html, truy cập ngày 25/09/2026.

11. OECD (2020), The Circular Economy in Cities and Regions: Synthesis Report, OECD Urban Studies, OECD Publishing, Paris, tr. 78, link tham khảo: https://doi.org/10.1787/10ac6ae4-en., truy cập ngày 16/08/2026.

12. Quang Hợp (2026), Nghệ An: Thúc tiến độ cấp giấy chứng nhận QSDĐ tồn đọng, link tham khảo: https://batdongsan.baoxaydung.vn/nghe-an-thuc-tien-do-cap-giay-chung-nhan-quyen-su-dung-dat-ton-dong-192260121185908061.htm, truy cập ngày 22/09/2026.

13. Phi Long (2026), Quản lý đất đai 3D: Đề xuất mới để xác lập không gian ngầm, không gian trên cao, Báo điện tử VOV, link tham khảo: https://vov.vn/chinh-tri/quan-ly-dat-dai-3d-de-xuat-moi-de-xac-lap-khong-gian-ngam-khong-gian-tren-cao-post1326010.vov, truy cập ngày 22/09/2026.

14. Phan Thiên (2026), Đất đấu giá vùng quê “hạ nhiệt” sau bỏ cọc hàng loạt, có lô giảm gần 1 tỷ đồng, link tham khảo: https://tienphong.vn/dat-dau-gia-vung-que-ha-nhiet-sau-bo-coc-hang-loat-co-lo-giam-gan-1-ty-dong-post1860882.tpo, truy cập ngày 22/09/2026.

15. Phạm Linh (2026), Hà Nội điều chỉnh chủ trương đầu tư dự án đường Vành đai 3 đoạn qua địa bàn 4 xã, link tham khảo: https://hanoi.gov.vn/tin-tuc-su-kien-noi-bat/ha-noi-dieu-chinh-chu-truong-dau-tu-du-an-duong-vanh-dai-3-doan-qua-dia-ban-4-xa-4260511121431604.htm, truy cập ngày 22/09/2026.

16. Tùng Thư (2026), Đến cuối tháng 6/2026, nợ xấu BĐS tăng 10,5% so cuối năm ngoái, link tham khảo: https://vneconomy.vn/den-cuoi-thang-62026-no-xau-bat-dong-san-tang-105-so-cuoi-nam-ngoai.htm, truy cập ngày 22/09/2026.

17. Trường Giang (2026), Kiến tạo nền dữ liệu đất đai quốc gia: Để mỗi thửa đất có một danh tính số, Cổng thông tin điện tử Bộ Nông nghiệp và Môi trường, link tham khảo: https://mae.gov.vn/kien-tao-nen-du-lieu-at-ai-quoc-gia-moi-vuong-mac-eu-co-loi-giai-22363.htm, truy cập ngày 22/09/2026.